揭开代表议案的新一页

——学习《全国人民代表大会代表议案处理办法》之思考

李高冲

         今年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，全国人大常委会相继出台了10个相关文件，其中《全国人民代表大会代表议案处理办法》（以下简称代表议案处理办法）的出台，将揭开代表议案的新一页。它比法律规定更加明确、更具有操作性。我认为，它与现行法律规定和以往我们对代表议案的处理方法有6个不同之处，如果地方人大也参照《代表议案处理办法》来规范代表议案，将会带来5个变化，同时也有5个问题引以思考。因此，我认为应该在四个方面做好相关工作。

一、六个不同之处

1、代表议案的条件更加明确。

代表议案提出的条件由过去的二条，增加为三条，其内容增加了一条半，即第二条后半条，内容属于全国人大及其常委会职权范围的事项，增加了“及其常委会职权范围”。第三条的整条是增加的，要求列入全国人大及其常委会会议议程进行审议的事项。而且三个条件都要符合，才算是代表议案，而不是只符合其中一个条件就可以作为代表议案。

过去对这一界限，法律规定不明确，实际操作也很难把握，以至代表议案数量多，质量不高。从本届看：

本届人大代表提出的议案，作为大会议案处理的只是要求立法或要求修改法规的议案，在宁波没有被批准为较大的市前，也就是宁波没有立法权前，代表提出的议案，没有一件列为大会议程进行审议。

至于代表议案把关，近几年，因为现行法律对代表议案规定比较原则，没有明确界定，加上上级人大没有可参照的示范性做法，所以我们在把关时除了代表代转的信访件、明显属于下级职权的事项、代表重复提出内容，转为信访件或转为建议件处理外，其余代表10人联名提出的议案,大都作为代表议案加以摘编。

2、代表议案的内容范围更加肯定。

《代表议案处理办法》第五条明确规定三项内容可以作为代表议案提出（见文本）。五个方面的内容不应作为代表议案提出：国务院行政管理职权范围内的事项；应由地方各级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务；人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项；政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务；其他不属于全国人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项。

这里提出和不提出的用词是不同的，对提出的内容是用“可以作为代表议案提出”的文字表述，对不提出的内容是用“下列事项不应当作为代表议案提出”的文字表述。

所以，哪些可以提出，哪些不应提出，更加明确，这一部分过去没有这么完整地规定过。

当然这一部分内容，我们过去按照法律的规定，按照全国人大常委会付印的《代表手册》中的法律解释的精神，在每次人代会代表提出代表议案建议须知中也有类似的内容，但没有这么肯定，没有这么明确。

3、代表议案的联名要求、格式要求更加具体。

《代表议案处理办法》规定，代表联名提出的议案，领衔代表应当向参加联名附议的代表分别提供议案文本，经附议人认真审阅同意后，再签名附议；有条件集体讨论的，应经集体讨论，取得一致意见后，签名提出，以示共同负责。这样规定，就可以减少代表议案的随意性。在代表联名方面，以往我们注意了代表联名人数够不够、合不合法，对领衔人要征求附议人的意见，我们也提出了要求，但没有象全国人大规定得这样具体，这是值得借鉴的。

在代表议案格式上要求：①、一事一案；②、要用议案专用纸；③、议案要有案由、案据和方案；④、法律案最好同时提出法律草案文本及其说明。

对于代表议案要一事一案、要有案由、案据、方案，这是我们历届人大一再强调要求的，也是一直努力去做的。应该说一事一案近几年逐步规范，议案质量也逐年提高。

4、代表议案的把关方法更加灵活。

《代表议案处理办法》第12条第二款规定，对不符合议案基本要求的代表议案，可以建议提议案人进行修改、完善，或者将议案改作建议、批评和意见提出。

如此规定，今后在整理、分类、分析代表议案时，就可以与代表商量，有的可以请代表补充、完善、修改，使其符合代表议案的基本要求，成为代表议案，有的可以与代表沟通，说明理由，建议代表改为建议提出。这样，把关就有依据，代表也会谅解。

5、代表议案的时限有新的突破。

以往代表议案的时限，是人民代表大会召开大会时，代表在大会主席团提出的代表议案截止时间前可以提出议案，截止时间后提出的议案转为代表建议处理。因此，我们理解，代表议案是大会期间提出的，并且是在人民代表大会会议开幕至议案截止时间前提出的。

《代表议案处理办法》规定，对闭会期间提出的符合议案基本要求的代表议案，属于法律案的，可以依照立法法的规定先向全国人大常委会提出；其他议案在大会会议举行时送交大会秘书处，与会议期间提出的代表议案一并处理。

在闭会期间也可以提出代表议案，这是全国人大对代表议案时限的新突破，有利于代表充分调研、酝酿、形成议案，避免急匆匆地赶时间，只要符合议案基本要求，什么时候提出都可以。

6、代表议案的处理更加规范。

一是明确代表议案处理的名称为“审议”，而不是办理。二是明确代表议案由人大专门委员会审议，而不是其他机关和组织。三是明确代表议案处理的方法、时限、要求。明确规定，对于切实可行的代表议案，应当建议列入大会会议或它的常委会会议议程；对于暂时不能列入会议议程的议案，可以建议列入常委会的立法计划或者相关工作的计划。这样规定，会增强代表提出确实是议案的信心。

以上六点，我认为是全国人大代表议案处理办法与以往法律规定的条文内容的不同点，当然有些是以前比较原则，现在比较具体明确。不完全是内容不同，而是处理程序、处理方法、处理时限规定不同，值得我们很好学习、借鉴。

二、可能带来的五个变化、

如果地方人大参照全国人大《代表议案处理办法》来规范、引导代表提议案，那将发生五个变化。

1、代表议案数量将大大减少。有立法权的城市人大议案可能会多一点，县级人大没有立法权，议案会更小，也更精，按照议案基本要求来引导代表提议案，议案质量会提高。

2、代表议案的形象会更好。过去老是认为代表议案质量不高，不如政协委员提案质量高，我们站在人大角度上，也曾努力解释，代表来自方方面面，文化程度高低不一，不可能对代表要求很高，实际上是许多应该作为代表建议提出的，有的代表为了引起重视，以代表议案的形式提出来，鱼目混珠，影响了代表议案质量的形象。

3、可以减少代表的无效劳动。我讲的无效劳动是因为代表提出的议案经大会主席团审议后，大多数都转为代表建议办理。政府部门和承办单位对转为建议办理的代表议案与代表建议、批评、意见的办理都一样重视，法律效力一样、办理和督办的力度也一样。这就是提出的议案不符合议案要求，也要转为建议办理，那么代表辛辛苦苦的签名也是白费的，是无效劳动。对代表来说代表建议可以一人提出，也可以几个人联名提出，但不需象议案那样要求一定要满10人提出，去请其他代表签名。有的小组为了保证代表议案的提出，还空出讨论时间让他们互相签名，这就影响了会议的审议。如果按全国人大代表议案的要求，那么产生的议案也不多，代表会有更多时间、更多精力参与各项报告的审议。

4、可以大大减轻工作部门的工作量。一是大会期间，可以减轻大会秘书处议案组的工作量，留出更多的时间放到代表建议分办上。如每件议案数代表数，每件议案的代表名单要输入电脑。以三次会议为例代表提出401件议案，经大会主席团决定，3件作为议案审议，其余转为代表建议办理，398×9=3582，那么3582个名字白白输入电脑的。此外，代表提出的议案少了，代表议案的摘报也少了，工作量会大大减少。二是闭会期间，各承办单位可以少抄送答复件给附议代表，同时还可少一些代表签名看不清楚而引来的电话询问等工作。

5、可以减少饶口令式的口误。以往代表提出的议案，经大会主席团决定转为建议办理，在名称上有代表提出的议案、有转为建议办理的议案，又有交由专门委员会审议的议案，三个名称容易混淆，也容易出现饶口令式的口误。现在如参照全国人大《代表议案处理办法》来操作，真正的议案能归位，可以使许多混淆说法、不正确的说法得以澄清。

三、五个值得思考的问题

如果参照全国人大常委会的《代表议案处理办法》，地方人大也出台类似的代表议案处理办法，有些问题值得思考：

1、《代表议案处理办法》的出台，会不会影响代表提议案的积极性？

我认为不会。从全国人大《代表议案处理办法》整个规定的精神看，只是让代表议案更加规范、更加准确，让代表议案真正归位。从代表提议案的时间规定来看，实际上是大大放宽了时限。作为代表应该按照代表议案基本要求，更严肃更慎重地提出议案，而不是议案要求高了放弃提议案。

2、议案审查委员会要不要成立？

我想市本级可以不成立，因为市本级人民代表大会有各专门委员会，在人代会中，可以参照《代表议案处理办法》的做法，召开有各专门委员会负责人参加的代表议案处理协调工作会议，研究议案处理的具体建议，向大会主席团提出议案处理意见的报告。

县（市）区人大没有设立专门委员会的，可以设立议案审查委员会，来研究代表议案处理的具体建议，提请主席团审议。

3、代表提出的议案少了，还要不要摘报？

过去，因为代表议案多，为了让参加代表议案审议的主席团成员提前了解代表提出议案的情况，进行了议案摘报，送各主席团成员阅。如果各级人大也出台《代表议案处理办法》，那么，代表议案数量将大大减少，主席团成员可以直接看议案正文。议案摘报环节可以省去。当然也可以继续搞摘报，只不过少一点而已。

至于代表建议要不要摘报？我认为，代表建议不是大会主席团审议的范围，大会期间不必摘报。

4、参照全国人大做法，是一步到位还是逐步、分步到位？

如果各级人大《代表议案处理办法》出台，就应让每位本级人大代表明确议案与建议的界限，不要到人代会开会时，还模模糊糊，还按老办法提议案，那么代表提上来后，把关工作就很难进行，搞不好，代表还有意见。我认为最好还是一步到位。

5、地方人大如果出台《代表议案处理办法》，哪些内容需调整？

①议案提出条件的第一条，应改为县以上地方人大代表10人联名，乡镇人大代表5人联名，可以提出议案。

②地方人大没有设立专门委员会的，可以设立议案审查委员会。

③议案的审议，有专门委员会的，由专门委员会审议，没有专门委员会的，应明确由谁来审议。

④其他地方人大处理代表议案成功的做法，也可以写进代表议案处理办法中。

四、四条建议

一要制定符合市本级人大适用的《代表议案处理办法》。二要开展代表培训，让每一位代表都知道新出台的《代表议案处理办法》有那些新规定，与以往提议案有那些不同？让代表真正用好提议案权。三要各县（市）区人大积极配合。四是要求代表明确的我们自己先明确。

只要上下共同努力，代表议案必将揭开新的一页。