关于《宁波市殡葬管理条例》贯彻实施情况的调研报告

市人大常委会内司工委：

根据常委会工作安排，我委于今年10月、11月份对《宁波市殡葬管理条例》（以下简称《条例》）贯彻实施情况进行了执法调研。在了解全市贯彻实施《条例》基本情况的基础上，我们选择了宁海县和鄞州区进行重点调研，通过听取宁波市民政局、宁海县和鄞州区政府、鄞州区五乡镇政府的情况介绍，实地考察宁海县三荷墓地和鄞州区鄞县公墓、育王公墓等形式，对我市贯彻实施《条例》的情况有了较为全面的了解。现将情况报告如下：

一、我市殡葬改革工作取得的成绩

随着《条例》的实施，政府的殡葬管理行为日趋规范，群众对《条例》的理解、支持程度逐步提高，经过全社会的共同努力，我市的殡葬改革工作取得了显著的成绩。主要体现在：

1、加强殡葬设施建设广泛开展殡葬改革宣传

《条例》实施后，全市二级政府加强了殡葬管理队伍和殡仪设施建设。目前我市共有市、县（市、区）二级殡葬管理机构9个，专职或兼职殡葬管理工作人员5900余名，形成了市、县（市、区）、镇、村四级殡葬管理网络。在加强队伍建设的同时，加大了对殡葬设施的投入，从1996年底至今，共投入1.07亿元，先后扩建和新建了7个殡仪馆，组建了一支整体素质较好的殡仪服务队伍。在此基础上，积极开展宣传教育工作，引导群众更新殡葬观念，革除殡葬陋习，倡导文明、健康、合法的殡葬形式。如鄞州区政府在2002年将4月1日至7日定为“殡葬改革宣传周”，通过出动宣传车在全区各地巡回宣传，在居民区、公墓等重要场所悬挂横幅、张贴标语、设置宣传栏等形式，大张旗鼓地宣传殡葬改革政策、法规，使群众的殡葬观念有了很大的改变，为推进殡葬改革工作奠定了群众基础。

2、遗体火化工作进展良好土葬陋习彻底革除

原《宁波市殡葬管理条例》1996年10月1日起施行后，市、县（市、区）二级政府将遗体火化作为殡葬改革的首要工作，根据该《条例》的规定，从中心城区向边缘农村，从平原到山区、海岛，逐步推进遗体火化工作。如鄞州区先近郊乡镇，再平原地区，最后推进至35个山区村庄，至2001年9月，全区范围内均实行了遗体火化，提前达到了2003年1月1日起实施的新《条例》的要求。目前，我市的遗体火化率达到了100%，走在了全省的前列，土葬陋习彻底革除。

3、葬法改革步伐已经启动骨灰处理方式日趋多样

遗体火化工作顺利完成后，我市加快了葬法改革步伐，提出了公益性墓地生态化、经营性墓地园林化的目标，并在宁海县率先进行了生态墓地试点工作。该工作把握了三方面的内容：一是由规划、土地管理部门统一规划，防止过多过滥；二是明确生态墓地的标准，重点控制占地面积和形式；三是以村镇建设为主，县政府财政绿化补助为辅。经过一个阶段试点，宁海县生态墓地建设取得了显著的成绩。在此基础上，市民政局于今年5月份在宁海县召开了生态墓地建设现场会，推广生态墓地建设的经验，各地目前也正在加紧建设生态墓地，如我们实地考察的鄞县公墓就开设了一个树葬区。在抓紧建设生态墓地的同时，建立了骨灰处理跟踪管理制度，并积极提倡骨灰处理的多样化方式，在传统墓葬的基础上，树葬、草坪葬、壁葬和集中存放等骨灰处理方式逐渐被群众所接受。宁海县还大力提倡不保留骨灰的处理方式，骨灰的撒山率达到了30%。葬法改革和骨灰处理的多样化，有效地保护了土地资源和生态环境，改善了人居条件，有利于促进经济和社会可持续发展。

4、野散坟墓整治取得了一定的成绩公墓管理经营逐步规范

我市的野散坟墓整治工作始于1996年，按照原《宁波市殡葬管理条例》有关禁坟区管理的要求，建立制度，落实责任，采取宣传教育和强制拆除相结合的措施，有效地遏制了乱葬乱埋现象，并着重整治“三沿五区”（指沿铁路、公路、河道和耕种区、风景区、开发区、保护区、住宅区）的野散坟墓。从1998年至今，全市共平迁坟墓517000余穴，还地（林）13900余亩，特别是在今年新《条例》施行后，整治力度进一步加强，共平迁了170000余穴，还地（林）5000余亩。有些县（市、区）基本上做到了平原无坟化。

公墓管理是殡葬改革工作的一个重要内容。近几年来，我市二级政府民政部门不断加强公墓管理，规范公墓经营行为，主要做法有：（1）严格控制公墓经营单位建造墓穴的占地面积，坚决制止超面积建坟现象，使全市绝大部分公墓的墓穴占地面积符合《条例》规定。（2）认真做好公墓年检工作。按照年检标准由各公墓先进行自查自纠，县（市、区）殡葬管理部门再逐一检查验收，最后由市殡葬管理部门抽查验收。对有违规现象的公墓及时进行整顿。（3）规范公墓经营行为。要求各公墓建章立制，健全内部管理制度，公开收费标准，规范收费行为。（4）加强对殡葬违法行为的查处力度。如鄞州区成立了区、镇、村三级公墓检查执法小组，在主要墓区进行巡视，2001年和2002年共拆除或拆改公墓内超面积坟墓655穴，今年至10月底，又拆改坟墓269穴，有6家公墓被限期整改。

5、清理整顿丧葬用品市场遏制封建迷信活动

清理整顿丧葬用品市场，规范丧葬用品的经营，是深化殡葬改革，遏制封建迷信活动的一个重要方面。近几年来，我市加强了对丧葬用品生产行业的管理。主要做法有：（1）重新审核审批墓石料场。（2）全面清查其他丧葬用品场店。如我市墓区比较集中的鄞州区，在2001年由殡葬管理部门会同工商部门对全区30余家墓石料加工场进行重新审核审批，对其中8家符合条件的核发了《殡葬行业经营许可证》，其余则予以取缔；对其他丧葬用品经营场店，也进行了全面清查，对无证经营的一律予以取缔，对超范围经营或者经营迷信用品的，进行没收和限期整改，取得了较好的效果。

二、当前殡葬工作中存在的问题及其原因

1、部分干部群众对殡葬改革的认识不足各有关部门齐抓共管的局面尚未形成

殡葬改革有利于促进人与社会，人与自然的协调发展，是一项功在当代，利在千秋的事业，但检查中我们发现，部分地区、少数干部群众对殡葬改革的意义认识尚未到位。体现在：长期以来形成的殡葬观念尚未彻底根除，对殡葬违法行为的危害性认识不足，有的基层领导未能正确处理殡葬改革与发展经济之间的辩证关系，甚至把殡葬改革与发展地方经济对立起来，采取违法手段谋取眼前利益。此外，殡葬改革是一项涉及多个部门的系统工作，殡仪服务车辆管理、丧葬用地管理、丧葬用品生产销售行业管理和遗体火化证明出具都需要相关部门密切配合，但有的部门配合、支持不够，齐抓共管尚未形成合力。

2、缺乏整体性的墓葬用地规划部分地区青山白化现象严重

目前我市部分地区在墓地建设规划中，缺少整体性的规划，导致墓地分布不均衡。如鄞州区15个乡镇，共建经营性公墓13家，公益性公墓30家，有各类坟墓43.6万余穴，其中五乡镇就集中了9家（不包括1家市属经营性公墓）经营性公墓的33个墓区和1家公益性公墓，有大小坟墓30余万穴，墓穴数占到了整个鄞州区的68%，而且主要集中在宝幢区域，同时，由于其特殊的地理位置，新增墓穴数还在不断增加。墓区的过度集中和墓穴数的不断扩大，使得该地区青山不断被吞噬，白化现象越来越严重，部分墓区甚至建造在沿公路两侧视野明显可及范围内，严重影响了当地的景观。另外，“三沿五区”的野散坟墓整治工作尚未彻底完成，全市还有一定数量的野散坟墓，如鄞州区仍有1万余穴。

3、殡葬违法行为尚未根本杜绝公墓管理经营体制还需进一步完善

殡葬违法现象主要出现在经营性公墓之中，突出表现为超面积建造墓穴。由于受传统厚葬观念的影响和公墓经营采用短期承包的模式，死者家属有厚葬的愿望，承包者为追求利润不惜采用掠夺方式经营，加上监督管理力度不足和周边环境的影响，使得超面积建造坟墓的行为屡禁不止，个别地区近期还有回头的趋势。另外，违法建造墓区的现象也有存在，如鄞州区的天国陵园，该陵园地处五乡镇仁久村，于1997年建成，协议总投资1000余万元，可以集中安放骨灰盒6000只，应该说符合殡葬改革节约用地的原则，但在建造时未经有关部门审批并办理规划等手续，导致至今仍不能使用。因此，进一步完善公墓经营管理体制，强化监督管理，规范经营行为，很有必要。

4、传统的墓葬方式并未得到有效改变葬法改革有待于不断深入

关于公益性公墓生态化，目前，我市虽然在宁海县试点，并有所推广，但总体上讲，改革的步伐不是很快，树葬、草坪葬及不保留骨灰的形式除宁海外还不多见，坟墓数量依然在不断扩大。关于经营性公墓的园林化，由于经营性公墓承包体制上的原因，承包人出于对利润的追求，往往不愿意对园林化建设增加投入，使该项工作步履艰难。

三、对进一步深化殡葬改革的意见和建议

1、统一认识加强宣传营造有利于殡葬改革的社会环境殡葬改革是一项与生态市建设密切相关的工作，各级领导和有关部门必须对殡葬改革的意义有足够的认识，加大财政投入力度，推进体制改革深度，从财政和体制上确保殡葬改革工作的全面开展。与此同时，必须进一步强化宣传教育工作，更新观念，移风易俗，不断培养人们厚养薄葬的理念，倡导科学、文明、健康、节俭的殡葬方式。

2、突出重点加强整治不断取得殡葬改革工作的新成果

我市8年来特别是新《条例》实施后，殡葬改革工作取得了不少成果。但是彻底改变旧的殡葬观念仍需要一个长期的过程，当前殡葬违法行为还时有发生，个别地区超面积造大坟的现象还较严重。因此，要突出重点进行整治，并继续做好“三沿五区”野散坟墓的清理迁移工作，加大对各类殡葬违法行为的查处力度，以确保《条例》全面贯彻实施。

3、明确指标落实责任逐步推进墓区二化建设进程

推进公益性公墓生态化和经营性公墓园林化建设，必须明确具体的指标，落实相应的责任。要结合市委、市政府提出的“十五”期间殡葬改革目标，制定切实可行的公墓二化建设总体计划。对公益性公墓，主要通过财政手段和规划手段，要在加强财政投入和墓区规划的同时，明确具体的生态建设指标，由具体的职能部门加以落实。对经营性公墓，除运用财政、规划手段外，可以通过在承包合同中约定有关园林化的具体内容，以促进公墓承包经营者的园林化建设。

2003年12月10日