第二部分 释义 第五章 行政复议决定

        第二十二条    行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关内负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
        【释义】    本条是关于行政复议审理方式的规定。
        对于符合受案范围的行政复议案件，行政复议机关受理后，应当依法进行审理。合法、及时地审结复议案件，是行政复议的重要环节。行政复议采取什么样的审理方式是行政复议法起草过程中争议比较大的一个问题。有的同志认为应明确采用庭审方式，有的同志提出应采用听证方式，还有的同志提出应采用书面审理与庭审方式相结合的方式等等。但绝大多数意见认为：行政复议审理采取何种方式，应当与行政复议本身的特点相符合，行政复议作为一项行政活动，必须充分体现并且一定要符合行政效率原则，行政复议不必也不应当“司法化”，这是行政复议工作区别于行政诉讼的一个重要方面。行政复议效率原则，主要表现为：一是要求整个行政复议过程体现出便民、及时的特点，尽可能减少行政复议申请人在人力、物力、时间上的浪费。因此，不能像一般诉讼程序那样，要求当事人花大量的时间进行庭审活动。二是有利于行政复议机关迅速、简练地审理行政复议案件。行政复议活动是在行政系统内部进行的，行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关有上下级领导或者指导的关系，往往不需要通过复杂的审理方式求得对具体事实的认定和把握。因此，为了避免给申请人和被申请人造成诉累，体现效率原则，行政复议的审理直采取书面复议形式。
        所谓书面复议，是指行政复议机关在审理复议案件时，仅就案件的有关书面材料进行审理的一种方式。这种方式原则上不传唤复议参加人和证人等到行政复议机关；行政复议参加人可以采用邮寄的方式递交行政复议申请书和有关材料；证人也可以用书面材料作证。行政复议机关书面审查的客体是被申请人作出的具体行政行为是否合法和适当。具体来讲对不同类型的行政案件应从不同方面着手进行审查。
        一、被申请人作出的具体行政行为引起的行政争议案件
        被申请人针对特定的公民、法人或者其他组织主动作出的具体行政行为应当合法、适当。合法，即作出具体行政行为事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。适当，即在法律、法规规定的权限和幅度内，运用自由裁量权作出的具体行政行为公正、合理、恰当。根据合法性与适当性的要求，行政复议机关应当对被申请人作出的原具体行政行为的下列几方面进行审查：
        1．权限审查。行政机关作出具体行政行为应当具有法定职权，且在法定权限范围内，否则属于越权的违法行为。行政复议机关审查执法主体的合法性，应首先查明原具体行政行为是以谁的名义作出的，以及规范性文件中对执法主体的规定，在此基础上，从以下四方面进行分别审查：第一，被申请人是否具有作出该项具体行政行为的职权。如根据法律、法规的规定，公安机关没有吊销个体工商户营业执照的职权，如果公安机关作出吊销某个体户营业执照的决定，即属越权。第二，被申请人是否超越法定权限范围。第三，被申请人如果是非行政机关的社会组织，该社会组织行使的行政执法权是否具有法律、法规的授权。根据宪法和组织法的规定，我国的行政执法机关应当是行政机关。但是，法律、法规授权的组织可以依照授权作出具体行政行为。第四，行政机关委托其他组织作出具体行政行为的，其委托权限是否超越其法定职权等。
        2．事实审查。分析案情、审查证据、调查取证是行政复议工作的重点和难点。案件是否事实清楚，证据是否确实充分，是行政复议机关审理行政复议案件经常遇到的问题。经过审理，案件的主要事实仍然不清的，行政复议机关就难以对案件作出准确的判断。如某地方税务机关对某个体旅馆在发票中以“大头小尾”手段偷税的行为作出处罚的案件，行政复议机关在审查案件事实时，应当首先查清是否是“大头小尾”的发票，其金额是多少，是否系该个体旅馆开具的等。否则，行政复议机关就无法正确认定本案的事实。实践中，行政复议机关一般应从三方面对案件事实进行审查：第一，分析案情。即行政复议机关根据申请人提交的行政复议申请书对案件事实的陈述，对照被申请人答辩书中对案件事实的辩驳或承认，逐一审查行政机关作出具体行政行为的事实、根据、时间、内容、形式等，以排查出一致点和矛盾点，确定需要进一步清查的问题。第二，审查证据。即对当事人提供的证据逐一审查。一方面审查证据的真实性，辨别其真伪，确定其证明力；另一方面审查证据的充分性，确定现有证据能否证明案件事实，找出不足之处，及需进一步搜集的证据。第三，调查取证。即行政复议机关根据对案情的分析及对证据审查的结果，排列出需进一步证明的问题，认为有必要时向争议双方、有关单位及有关人员进行调查，以查清事实，达到证据确实充分。
        3．法律适用审查。即根据我国现行的法律、法规、规章，审查被申请人作出具体行政行为时适用的法律依据是否正确。一般应包括：是否适用了宪法、组织法及其他不能作为实体法适用的规范性文件；是否适用了尚未生效的规范性文件；是否适用了已经废止的或修改的规范性文件；应适用甲法是否适用了乙法；应适用甲法的某一条款是否适用了甲法的另一条款；是否适用了与法律、法规相抵触的规章及具有普遍约束力的决定、命令。
        4．程序审查。即对被申请人作出具体行政行为时是否违反法定程序，及其形式的合法性进行全面审查。一般对程序的合法性从以下四个方面进行审查：第一，是否违反法定的处理程序。如《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。倘若行政机关没有告知当事人听证权，即径行作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款这三种行政处罚决定，即属违反法定处理程序。第二，是否属于先处罚后取证。行政机关应该在搞清事实的基础上，依照法律法规的规定，作出具体行政行为。如果没有查清主要事实，只凭想当然，靠推断是不应当作出具体行政行为的。作出具体行政行为后再调查取证是程序违法行为。第三，是否违反法定形式。根据有关规定，行政机关作出具体行政行为时应当制作、送达行政处理决定书，若不制作、不送达行政处理决定书亦属违反法定形式，也应承担一定的法律责任。第四，是否向当事人交代过复议权、诉权。行政机关或法律法规授权的组织作出具体行政行为，应同时向管理相对人交代权利，否则属于程序违法，应承担一定的法律后果。
        5．适当性审查。复议机关对作出原行政行为的行政机关所行使的自由裁量权的适当性进行审查，这是行政复议与行政诉讼在审查权限上的主要区别。具体行政行为不适当的重要表现形式是滥用职权。譬如人民防空法规定，对侵占人民防空工程的行为，县级以上政府人民防空主管部门可以对单位处以一万元至五万元的罚款。在行使这一处罚权时，人防部门应当根据具体违法情节，区别不同情况予以适当处罚。对于相似的违法行为，若基于个人私利或不负责任的工作态度，处罚畸轻畸重，都是不当的，均应予以纠正。
        二、被申请人不作为行为引起的行政争议案件
        根据《行政复议法》第七条第八、九、十项之规定，行政机关拒绝或拖延履行法定职责的案件一般有三类，这三类案件的主要特点是行政机关不作为。对于此类案件应重点从以下几个方面进行审查：第一，管理相对人提出申请的形式、日期。主要包括，依法应当提出书面申请的，是否提出过书面申请；提出申请的材料是否符合法律规定的要求；是否通过法定程序提出；提出申请的具体时间等。第二，管理相对人提出申请的内容。主要包括：申请内容是否属于行政机关的法定职责；申请内容是否符合法定条件。第三，行政机关拒绝或拖延履行法定职责的事实。首先要查明行政机关应当履行法定职责的法定期限或指定期限，然后审查行政机关是否在这一期限内作出过具体行政行为，最后判断行政机关是否具有拒绝或拖延履行法定职责的行为。
        行政复议原则上采取书面复议，但并不排除在特殊情况下采取其他方式。这是因为无论效率原则、便民原则，还是经济原则，都应该以弄清事实，能作出正确判断为前提。对有些案情复杂，需要通过当事人之间的质证，方能搞清楚有关事实和证据的，则可以召集双方当事人、第三人、证人听取有关意见，对案件的有关争议进行质证和辩驳，以帮助行政复议机关正确认定事实。必须强调的是，行政复议机关可以根据实际情况决定是采取书面审查方式或者是亲自调查取证的方式进行审理，但是如果申请人提出要求行政复议机关再次调查取证或者要求向行政复议机关陈述意见，行政复议机关就必须听取申请人的意见。听取意见的形式也可以是多种形式的，如有的地方采取听证会的形式也是可以的。
        几年来我国的行政复议工作实践说明，书面审理案件的方式是比较符合行政复议工作性质的，但是为了更好地做好行政复议工作，行政复议法同时也不排斥其他的审理方式，并且赋予了申请人在审理方式上选择的权力，即申请人可以要求行政复议机关主动调查取证、听取意见。因此，行政复议法规定了“原则上”采取书面审查的办法，这使行政复议机关在复议案件的审理方式上有了很大的选择余地，可以通过对具体案件的具体分析，灵活运用适当的方式及时审结案件。
        第二十三条    行政复议机关内负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。
        申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的【】证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
        【释义】    本条是关于被申请人答辩期限、举证责任以及申请人、第三人阅卷的有关规定。
        行政复议工作坚持的及时原则，要求行政复议机关在受理、审理行政复议案件的各个环节中都能在法定期限内履行职责。为做好行政复议案件审理的准备工作，行政复议机构应当自复议申请受理之日起七日内，向被申请人送达有关受理的文书，通知被申请人参加复议，知晓申请人的要求和根据，并据依准备答辩书及有关证据、材料。这是复议机关确保案件及时审结的一项重要准备工作。但需要说明的一点是根据《行政复议法》第三十二条的规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。”而我国现行法律中明确规定了行政复议期限的，有的是三日，如《集会游行示威法》；有的是五日，如《治安管理处罚条例》等等，期限很短。对这种情况，行政复议机构应当在复议申请受理当即履行这项职责。
        被申请人在收到复议机关送达的受理文书后，应当在法定期限内履行答辩义务，并向复议机关提交证据材料及作出具体行政行为所依据的规范性文件。这主要包括两方面的要求：
        第一，期限。被申请人的答辩期限在行政复议法中规定为十天。即从收到受理文书次日起算应在十日内将拟制的答辩书及有关证据材料送达复议机关。如果被申请人逾期答辩或不提交答辩的，按照《行政复议法》第二十八条第一款第四项的规定，可能承担具体行政行为被撤销的后果。此外，按照行政复议法第三十六条的规定，被申请人不答辩的，可以对直接负责的主管人员和其他责任人员追究政纪责任，乃至刑事责任。但是，如前所述，如果复议期限比较短，被申请人应按复议机关确定的时限及时答辩，以免影响案件的及时审结。
        第二，举证责任。行政复议中的举证责任是指复议当事人对自己提出的主张，有提供证据加以证明的责任。行政复议法要求被申请人“提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”并分别在第二十八条、第三十六条中明确规定了不举证的法律后果。行政复议法为什么规定被申请人承担举证责任呢？行政复议要解决的中心问题是被诉具体行政行为的合法性和适当性问题，而被诉具体行政行为又是被诉行政机关单方面的意志作出的。从整个行政法律关系来看，占支配地位的是被诉行政机关；从行政程序全过程来看，行政机关在以职权开始的行政行为中事实上处于“主张者”的地位。在行政法律关系中，申请人和被申请人处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件作依据。因此，在行政复议中，审查的客体是行政机关作出的具体行政行为，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供为什么作出该项具体行政行为的证据。
        第三，行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的法律程序规则，即行政机关在作出决定之前，必须有事实根据，不得在没有事实根据的时候作出任何决定。如果不遵守这一规则，就是在程序上违法或滥用职权。进入行政复议程序之后，如果行政机关举不出证据，只能证明它已经违反了行政程序规则。被申请人在取证方面具有比申请人更为优越的条件。申请人可能因经济上、管理制度上的种种障碍，难于全面收集证据；对于行政机关作出的处理，申请人可能作不到全面了解；在某些情况下，申请人缺少保存证据的能力。而被申请人在行政程序中，作为国家执法机关，享有足够的行政权力收集和调取证据：它有国家提供的经费和专业技术人员，拥有足够的搜集证据的能力，如进行鉴定、勘验等。正是由于被申请人在取证方面具有优越条件，让被告承担举证责任更有利于弄清案件真实情况。
        让行政机关承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，有利于促使行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则，切实做到“先取证，后裁决。”
        在行政复议中被申请人主要应提供六方面的证据材料：第一，作出具体行政行为的事实根据。在行政复议中，相对人的行为是否合法，具体行政行为的作出是否必要，以及条件是否具备等，都应由被申请人提供证据加以证明。如某人因违反食品卫生法而受到处罚，那么在复议中，卫生行政主管部门就应当提供能证明相对人违反食品卫生法的一切证据。第二，适用法律和其他规范性文件的依据。在提供依据同时，还应提供证明适用这些法律、法规和规范性文件的正确性的证据。第三，作出具体行政行为符合法定程序的证据。违反法定程序作出的具体行政行为往往会侵害相对人的合法权益。所以，被申请人应提供关于该项行政行为合法程序的证据，包括有关通知书、告知书、笔录、送达回执等。第四，关于是否滥用职权的证据，滥用职权即违反权利的目的而行使权利。行政机关应根据法律并结合行政实践解释其行使权利的目的。第五，关于具体行政行为适当的证据。根据行政复议法之规定，具体行政行为明显不当的，复议机关可以决定撤销或变更。因此，行政机关应当提供其行政行为适当的证据。第六，对于不履行或者拖延履行法定职责的，被申请人应提供存在合法事由或正当理由的证据。
        应当强调，为保证行政复议的公开、公正，行政复议法规定，申请人、第三人可以阅卷，了解被申请人的答辩意见，以及提交的证据、材料等。草案曾规定，经行政复议机关同意后，申请人才可以查阅有关资料。常委会委员提出，申请人查阅有关资料是应当予以保证的，不必经行政复议机关同意，【】所以行政复议法明确规定，除非涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私权外，复议机关均不得以种种理由和借口拒绝当事人阅卷。
        第二十四条    在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。
        【释义】    本条是关于在行政复议过程中，行政机关不得自行取证的规定。
        在行政复议过程中，因产生行政争议的具体行政行为已经作出。而行政机关作出具体行政行为之前，在行政程序的基本规则是应当首先调查取证，在证据确定充分后，行政机关才能作出具体行政行为。对此，我国目前尽管尚无行政程序法予以明确规定，但在一些单行法律中已有规定。如我国行政处罚法第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。这一条就是要求行政机关在执法过程中应当先调查取证，查明事实，在证据确实充分，事实清楚的基础上才能作出处罚决定。在行政执法过程中，行政机关应普遍遵守“先取证，后裁决”这一规则。“先取证，后裁决”是指行政机关必须先取得实施具体行政行为的事实根据，然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。行政复议法规定，在复议过程中，被申请人不得自行向申请人和证人收集证据。这就是说，行政机关举出的证据应是在行政程序中收集和调查的证据，在发生行政复议后就丧失了独立取证的权利，这就要求行政机关在行政程序中应当遵守“先取证，后裁决”的原则。遵守“先取证，后裁决”的原则，是行政机关对人民负责的具体表现。行政机关作出的具体行政行为，是影响相对人权利义务的行为，必须以一定的事实要件为基础，因此必须审慎对待。没有一定事实要件作基础的行政行为是一种专断的行政行为。遵守“先取证，后裁决”的原则，是坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的法律公式在行政程序方面的具体运用。是否“先取证，后裁决”实际上是能否坚持依法行政的问题；是否坚持唯物主义世界观的问题；是否根据实事求是的原则管理国家事务的问题。行政机关只有“先取证，后裁决”，其具体行政行为才可望有一个客观的基础，才不至于在行政复议中陷于被动，导致作出的具体行政行为被撤销或变更。
        “在复议过程中被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”其规定内涵：一是行政复议机关受理复议申请后，只限制被申请人取证，而并不限制申请人、第三人及行政复议机关取证。二是只限制被申请人自行取证。即如果被申请人有关于案件的重要证据线索，可向复议机关提出取证要求，复议机关认为有必要时，可以根据行政复议法第二十二条之授权调取证据。
        第二十五条    行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回：撤回行政复议申请的，行政复议终止。
        【释义】    本条是关于撤回行政复议申请的规定。
        申请人撤回行政复议申请是指公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议后，在行政复议决定作出以前，又向行政复议机关提出撤回行政复议申请，经行政复议机关同意从而终结行政复议活动的制度。申请人撤回复议申请一般有五种情况：第一，申请人向复议机关提出复议申请后，确实认识到自己的行为违法，应当受到行政处罚，具体行政行为是合法、适当的，没有侵犯自己的合法权益，而主动提出撤回复议申请；第二，申请人为了规避法律而提出撤回复议申请。主要是指申请人申请复议后得知，行政机关执法不严，对一些违法行为处理过于从宽从轻，害怕加重，为规避法律而申请撤回复议申请；第三，被申请人改变其所作的具体行政行为，即主动撤销或者变更所作的具体行政行为，申请人对此表示同意并申请撤回复议申请。被申请人在行政复议中发现自己的具体行政行为违法或不当，主动撤销或者变更其所作的具体行政行为，申请人因此而不再受处罚或能够接受变更后的具体行政行为而申请撤回复议申请；第四，申请人提出行政复议申请后，但又怕复议后被申请人对其进行打击报复，而要求撤回复议申请；第五，申请人提出复议申请后，被申请人怕其作出的具体行政行为被撤销或变更，影响其形象等，利用一些不当的手段，采取各种方法向申请人施加压力，逼迫申请人违心地要求撤回行政复议申请。
        从行政复议法的有关规定来看，申请人撤回复议申请必须具备四个条件，即：第一，提出撤回申请的必须是申请人一方当事人，包括申请人特别授权的法定代理人和委托代理人。对没有诉讼能力的申请人，可以由他的法定代理人提出。其他人均不能提出撤回申请要求；第二，撤回申请必须自愿。撤回申请是申请人无条件放弃复议的请求，不得强行动员申请人撤回申请，更不得强迫。且申请人附条件的撤回请求，也不能准许；第三，申请撤回必须在复议决定作出前提出。行政复议机关作出复议决定，即标志着行政复议活动已完结。如果申请人收到复议决定书后不满意，又要求撤回复议申请，实际上已不可能。因为复议决定一经送达即生效；第四，申请人撤回申请需说明理由。复议申请的撤回是申请人的权利，但也应向行政复议机关说明。因为在实践中有被申请人利用一些不当的手段，采取各种方法向申请人施加压力，逼迫申请人违心地要求撤回行政复议申请的情形，如果出现了这种情形，申请人撤回了行政复议申请，则可能使违法或不当的具体行政行为仍然存在，从而得不到及时纠正。这既有可能给国家造成一定的损失，又可能损害行政机关的形象，也一定会侵害申请人的合法权益。因此，申请人请求撤回行政复议申请的应当说明理由。
        在行政复议过程中，申请人经说明理由撤回行政复议申请的，行政复议活动终止，如继续审理已无必要。对终止审理的案件，行政复议机关应通过一定方式通知被申请人、第三人。至于应否采取制作裁定书裁决终结复议，或采取如同行政复议条例原规定的记录在案的方式，行政复议法未作明确规定，在实际工作中行政复议机关可以灵活运用之。
        第二十六条    申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规范性文件有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关，应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
        【释义】    本条是关于申请人对行政机关制定的有关文件等抽象行政行为提出审查申请的，行政复议机关处理方式及处理期限规定。
        行政机关制定和发布规范性文件的行为，一般称为抽象行政行为。抽象行政行为不是针对特定人或特定事的，而是在一定地区和一定时间内产生普遍效力并可反复适用的行政行为。如行政机关制定的行政法规、规章、决定、命令等。根据宪法和法律的规定，行政机关有权作出抽象行政行为。具体权限是：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；国务院的部、委员会根据法律和国务院的决定，可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章；县以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令；省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府，根据法律、法规，可以制定规章。行政机关作出的抽象行政行为如果不当，也与具体行政行为一样会损害公民、法人或者其他组织的合法权益。但是，原来按照行政复议条例的规定，对抽象行政行为不服，不能申请行政复议。因为法律、法规对解决抽象行政行为不当或违法问题规定了另外的途径，即可以向制定该规范性文件的政府的同级人大常委会或上一级行政机关提出意见，通过立法程序或备案审查程序予以修改或废止。
        在行政复议法起草过程中，关于是否将抽象行政行为纳入行政复议范围，自始至终是争议的一个大问题。大家普遍认为：抽象行政行为如果不合法，其危害要比具体行政行为大的多。而现行的对规范性文件的监督方式缺少一个由人民群众启动的机制，仅靠行政机关自己解决，很难达到纠正违法的目的。实际工作中，从近十年的备案审查工作来看，也说明效果并不理想。行政机关制定的规范性文件不报备案或报备案后只备案不审查等情况相当普遍，造成了备案审查制度流于形式，没有很好地发挥监督作用。为此，《行政复议法》第七条增加了在行政复议中，可以对抽象行政行为一并申请审查的决定。但该条同时限定对国务院作出的抽象行政行为及规章不能在行政复议程序中审查，仍应按照有关规定进行备案审查。除此以外，申请人在提起复议申请时。均可申请复议机关对作出具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。
        复议机关对规范性文件一般可以从三方面进行审查：第一，主体合法性审查。抽象行政行为的主体应当是依法享有采取某种抽象行政行为权利的行政机关，不是任何行政机关都享有全部种类抽象行政行为的制定权利，一些抽象行政行为，只能由特定的行政机关制定。行政机关可以采取的抽象行政行为，由宪法、组织法等规定，行政机关进行抽象行政行为，应当符合这些规定。非行政机关没有制定具有普遍约束力的规范性文件的权力。第二，内容合法性审查。抽象行政行为内容合法的标准，首先是依据合法。根据宪法、组织法等的规定，行政机关采取抽象行政行为，应当有法律、法规或者上级规范性文件的依据，并且根据这些文件的规定进行。其次，抽象行政行为的内容不得与作为依据的法律、法规、规章或者上级的规范性文件相抵触。这其中包括：不得违反所依据的文件的具体规定；不得在依据文件规定的处理或处罚方式之外增加、减少项目；不得违反依据文件的宗旨和精神等。再次，抽象行政行为的内容必须在行政机关的职权范围之内，或者法律、法规、规章授予权限之内。超越职权范围或者授权范围采取的抽象行政行为无效。第三，程序合法性审查。不同层级的抽象行政行为，其程序不尽一致。但一般应当经过五个主要程序：计划程序、起草程序、审查程序、发布程序、备案程序。采取抽象行政行为的具体程序，目前国家尚未制定法律予以规定，实践中，由行政机关依照确保抽象行政行为合法有效的原则自行制定。
        经过审查后，复议机关如果认为规范性文件不合法，应视下列不同情况分别予以处理：规范性文件是下级行政机关制定的，责令下级行政机关限期撤销或修改。也可以由复议机关直接作出决定予以撤销；规范性文件是复议机关制定的，应直接作出决定予以撤销或修改；规范性文件是上级行政机关制定的，应当逐级报请制定机关对规范性文件作出解释或处理。
        按照行政复议法的规定，复议机关对该规范性文件有权处理的，应当自决定中止对具体行政行为审查之日起三十日内对规范性文件作出处理；复议机关对规范性文件无权处理的，有权处理的行政机关应当自接到复议机关转送的处理意见书之日起六十日作出处理。
        行政复议中止，是指在行政复议过程中，由于发生《行政复议法》第二十六条和第二十七条规定的情况，需要行政复议机关或有关国家机关对作出具体行政行为的依据作出处理，影响了行政复议程序的正常进行，而将行政复议暂时停止，待复议机关或有关机关对法律规范作出处理后，再恢复进行复议的制度。在通常情况下，行政复议机关受理复议案件后，应当按照行政复议法规定的程序对案件进行不间断地审理，并应当在法定期限内审结案件。但是，在行政复议过程中有时会出现一种特殊情况，即申请人对被申请人作出具体行政行为所依据的规范性文件一并提出审查申请，或复议机关经审查认为被申请人作出的具体行政行为所依据的法律规范不合法，需要对其进行处理。这时使行政复议无法继续进行，但又不能终结复议，此时需中断复议工作的正常进程，将复议暂时予以定期或不定期地停止。当复议机关或有关国家机关对法律规范作出处理后，复议机关应当及时恢复复议程序，并应在扣除中止时间后，在《行政复议法》第三十一条规定的期限内作出行政复议决定。
        行政复议法中虽然只规定了申请人撤回申请后行政复议终止这一种情况，但实际工作中不可避免会出现申请人死亡，且没有继承人或继承人放弃复议权利等情况。这些情况发生后，复议程序不能进行或者没有必要再继续进行，从而需要终止复议。行政复议中止与行政复议终止都是因为出现特殊情况而使复议程序停止，但二者具有不同的性质。一是复议中止只是复议程序的暂时停止，在复议机关或有关机关对法律规范处理后，必须立即恢复复议程序，而行政复议终止是结束复议程序，其效力同案件审结相同；二是在复议中止的原因消除后，行政复议机关仍应当对当事人的争议作出行政复议决定，而行政复议终止后，行政复议程序不再进行，行政复议机关也无需再对当事人的争议作出任何决定。
        行政复议机关决定中止复议应当采取何种方式，行政复议法中未作规定，具体工作中应区别不同情况处理。如果需要制作文书决定中止复议的，行政复议机关可以制作相应的决定文书，其中应说明中止的理由，并将有关决定书送达当事人。无需制作决定文书的，行政复议机关应当将中止复议的理由等记录在案，并及时通知申请人、被申请人及第三人。
        第二十七条    行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序逐级转送或者直接转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
        【释义】    本条是关于行政复议机关认为作出具体行政行为的依据不合法的，其处理方式及处理期限的规定。
        第二十六条的规定是关于由申请人提出的对抽象行政行为审查程序的规定。本条是关于行政复议机关在审查具体行政行为时，当发现具体行政行为所依据的法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不合法时，如何审查处理程序的规定。这一条规定的审查范围不仅包括规章以下的规范性文件，还包括规章以上的法律规范。在这种情况下，复议机关应当按下列不同情况分别予以处理：行政法规与法律相抵触的，应由复议机关逐级报请国务院依法撤销或修改，或逐级报请全国人大常委会作出解释或裁决。地方性法规与法律、行政法规相抵触的，应由复议机关逐级报请地方性法规制定机关依法撤销或修改，或复议机关逐级报请全国人大常委会作出解释。规章与法律、法规相抵触的，应由规章制定、发布机关依法撤销或修改，或经复议机关逐级报请或者直接转送规章制定、发布机关撤销或修改。地方政府规章与国务院部门规章之间或者国务院部门规章之间相抵触的，应由复议机关逐级报请或者直接转送规章制定机关并报请国务院作出解释或裁决。省、自治区政府所在地的市政府制定的规章及省、自治区政府所属的国务院批准的较大的市政府制定的规章与省、自治区政府制定的规章相抵触的，应由复议机关或逐级报请或者直接转送制定规章的市政府予以撤销或修改。规章以下的具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规、规章相抵触的，应由发布的行政机关依法撤销或修改，或经复议机关逐级报请或者直接转送有关机关予以撤销或修改。上级发布的具有普遍约束力的决定、命令之间相抵触的，应由复议机关逐级报请或者直接转送发布机关的共同上级行政机关作出解释或裁决。规章或上级发布的具有普遍约束力的决定、命令的内容不明确或者相矛盾的，应由复议机关逐级报请或者直接转送制定机关作出解释，或者逐级报请授权解释的机关作出解释。
        在行政复议的实际工作中，有可能遇到行政复议机关有权处理规范性文件的情况，也有可能遇到行政复议机关无权处理的情况，对这两种不同的情况，行政复议法对复议机关的处理期限都作了明确规定。根据规定，对行政复议机关有权处理的，行政复议机关应当自决定中止复议之日起三十日内对规范性文件作出处理；对行政复议机关无权处理的，行政复议机关应当自决定中止复议之日起七日内按照法定程序逐级报请有权处理的国家机关依法处理。本条中对复议机关的处理时限作出规定，这是为保证行政复议案件能及时结案，避免管理相对人的权利受侵害后得不到及时的救济，造成案件久拖不决。但本条中对复议机关无权处理的情况只规定了复议机关的转送期限，对有权处理的国家机关依法处理的时间没作规定，这主要是考虑对作出具体行政行为依据的处理情况比较复杂，处理机关、处理权限及处理程序等各不相同，无法作出统一的时间规定，且在行政复议法中对此作出规定也不合适，因此行政复议法中对此没有时限要求。但是，有关国家机关接到行政复议机关逐级提报的处理意见后，应尽快对意见予以研究，按照法定程序对法律规范进行审查，并作出处理。其处理结果应及时转送行政复议机关，以利于行政复议机关及时恢复案件的审理。
        与第二十六条一样，在处理期间，行政复议中止。行政复议机关应当将中止复议的理由等记录在案，并通知申请人、被申请人及第三人。
        第二十八条    行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
        （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
        （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
        （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
        1．主要事实不清、证据不足的；
        2．适用依据错误的；
        3．违反法定程序的；
        4．超越或者滥用职权的；
        5．具体行政行为明显不当的。
        （四）被申请人不按照本法第二十三条规定提出书面答复。提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料的，视为该行政行为没有证据、依据，决定撤销。
        行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。
        【释义】    本条是行政复议案件审查工作和作出决定具体处理被申请的具体行政行为及依据的原则规定，它是行政复议工作程序和结果的形式的法律依据。
        行政复议的全过程主要可以划分二个阶段，第一阶段是受理阶段，包括申请在内，它以行政机关正式受理为标志告一段落；自受理之后直到作出复议决定，是第二阶段，因此，本条是对这一阶段的程序活动作出原则规定。
        首先，确定由行政复议机关内负责法制工作的机构来承担这项任务，在国务院，经过机构改革之后该机构为国务院法制办公室；在地方各级人民政府该机构为法制（局）办公室或政府办公室；在国家各部委和直属机构为政策法规司、条法司等，如在卫生部法规与监督司是负责法制工作的机构；在地方各级政府设立的工作部门为法规处（室、科）或其他机构。这些机构是本级行政机关的内设单位，具体办理各项有关复议的具体事务。
        其次，这些机构依据本条规定要对已经受理的复议案件进行初步审查，这是处理复议案件的关键环节。第一，要查清具体行政行为的全部内容及状况，是否已经执行；第二，要按照第二十三条的要求确定审查的形式并做好相应的准备工作，如通知各方单位或人员、确定工作地点等；第三，要对被申请人提交的书面答复和证据、依据及其他有关材料进行认真细致的研究，全面掌握案件的实质情况。如果是书面审查，这个环节是整个初步审查的中心工作，并以此为基础形成意见。书面审查应当适用于那些案件情况简单、清楚，申请双方对事实没有原则性分歧的案件，一般说来，在基层行政机关发生的复议案件；第四，对那些申请提出要求或行政机关认为有必要的案件，向有关组织和人员调查情况，听取申请双方和第三人的意见。这项工作，在实践中的情况调查听证会较为有效，虽然本法未规定听证程序，但对一项具体行政行为及有关情况，申请双方及第三人基于不同的利益和出发点，提出对自己有利的理解，形成分歧；有关的单位，如不同的行业主管部门也会有不同的意见，有时候，对事实、对依据、对后果的认识也不尽相同。如果由复议机构工作人员分别进行调查，极易形成盲人摸象的结果，无法达到把握全局，搞清事实，明确各方的分歧所在和程度，只有通过把各方召集在一起，摆事实、讲道理、说认识的做法才能在最短的时间内，查明情况，达到初步审查的基本要求。在这个过程中，复议机构的人员一定要从全局出发，把握工作的中心和重点，避免引发新的冲突和矛盾。事实上申请人是寻求行政机关的保护，被申请人是行政机关的下级，第三人权益未定，实现初步审查的目标是完全可以的。
        初步审查的目标可以概括为以下诸方面，最主要的是事实清楚，即复议的具体行政行为及相关情况的全部内容，事实是实事求是的基础，也是“以事实为依据”的前提，事实不清，其他问题无从谈起；其次是证据充分，它是证明具体行政行为正确与否的客观存在；在必要时除了被申请人自己提供之外，申请人和第三人也要提供，否则难以维护他们的权益，这样才能保证事实的真实和全面；再次是依据正确，依据是指具体行政行为产生所遵循的法律、行政法规、地方性法规、行政规章、地方政府规章以及上级行政机关或有关行政机关制定的包括规范权利义务内容的规范性文件。具体行政行为是否正确地适用了相应的法律法规规章和文件中的具体规定。当发生第二十六条、第二十七条的情形时，还要审查所依据的规章或规范性文件是否合法。再次其他相关问题，如赔偿问题等等。
        初步审查虽然是复议过程的重要环节。但由于一是具有抽象性，较难用文字来规范，需要复议机构工作人员来主办，二是要适应具体案件的情况，以达到审查标准为限，所以需要通过实践来掌握。
        第三，经过初步审查之后，要对复议案件的处理提出意见。这项工作是在完成初步审查的各项活动，搞清具体行为的事实依据等基本情况的前提下进行的，是复议机构在调查的基础上，形成的结论。一般说来，这个结论应当综合研究证据、依据和调查结果，形成结案综合报告的形式来实现的，它是复议机构向复议机关提交的正式意见，是作出决定的基础。在形成综合报告时，复议机构工作人员应当先对所有材料进行研究，形成整体意见，见诸文字。报告应包括以下部分：开头语；工作过程，简要叙述复议工作的全过程，便于行政首长了解复议机构的工作；基本事实，叙述经过核实，查清的具体行政行为和争议内容，以及各方的意见；复议的主要问题和法律依据，便于判定案件的关键或难点；结论、分析之后说明对争议的看法；处理意见，确定采取何种方法支持还是否定具体行政行为，以及对有关问题的做法。为了便于工作，复议机构还应根据自己工作得出的结论，为行政机关拟写复议决定书草稿。上述结案综合报告作为复议机构的意见向复议机关提出。
        第四，复议机关的决定。行政复议决定是复议机关的行为，初步审查、提出意见只是复议机构为复议决定作出而进行的前期或基础工作。如何决定，行政机关还要通过决策过程，按照本条的规定，这个过程有两种形式。一种是复议机关负责人审查同意。行政复议机关的工作实行行政首长负责制，因此，对复议决定应由行政首长即机关负责人审查同意，形成机关的整体意见。如果行政首长认为需要集体讨论通过再决定，就应将复议机关的意见交付讨论，这是另一种决策形式，这种形式的形成首先是行政首长认为有必要经过集体讨论，其次是集体讨论及通过是促进行政首长决策而不是替代行政首长决策，再者最后的决定权仍然在于行政首长，既行政首长采纳了集体通过的结论或不接受结论或接受其中的一种或几种意见，都还是行政首长行使职权的表现。
        第五，行政复议机关负责人同意或集体讨论之后就要作出决定。它体现了行政机关的意志，是行政复议实质性的结果。行政复议决定主要有四种结果：维持、决定其在一定期限内履行、撤销变更或确认违法并可责令被申请人重作具体行政行为、因无证据依据撤销。在本条款四项规定中列明了他们的条件。
        （一）维持被申请复议的具体行政行为。维持是指保持原具体行政行为，使其继续存在下去。它是对被申请复议的具体行政行为的充分肯定，同时也间接肯定了它所依据的抽象行政行为。它们应当具备以下条件：一是事实清楚，即具体行政行为所认定的事实在整体上是客观存在、没有疑义的，也是为各方所一致认同的，另一方面通过审查，对这些情况提出的疑义是不存在的；二是证据确凿，证据是证明事实客观存在的物质表现，它们在足以证明事实存在的各个环节方面，使反驳不能成立时即为确凿；三是适用依据正确，这是指具体行政行为所依据的正是其必须依据的法律法规规章和文件，因此保证事实与法律规范的适用有直接联系。适用超过有效期限、废止以及不是调整此类法律关系的法律规定做出的具体行政行为都不能视为“正确”；四是程序合法。作为行政管理措施的有效组成部分，法律法规对各类行政行为都规定了实行的先后次序，例如处罚的一般程序为举报、立案、调查、听证、决定、执行等。如果违反了程序规定，将顺序颠倒或漏掉都会导致该行为程序的不合法。五是内容适当。内容是指的该行为所包涵的权利义务，行政行为或者体现权利或表现为义务，往往是单一的，强制相对人必须接受的，其中有许多赋予行政机关可以在一定幅度内自主决定的，称之为行政机关的自由裁量权，行政机关根据实际情况和个体差异确定行为的幅度，以适应行为所作的对象并取得预期效果的，是为适当。
        应当注意的是，如果作出对具体行政维持的决定，上述五项条件必须同时具备，缺一不可，这样可以保证行政行为充分发挥实现法律规定的调整作用。
        （二）决定被申请人在一定期限内履行法定职责。设立各级行政机关是实现国家对社会的行政管理职能，因此每个行政机关都有特定的职责，行使相应的职权。这些职责权限主要由法律法规予以规定，体现在该机关的日常工作中。如果该机关没有履行其应当履行的法定职责而被公民法人申请复议，复议机关就必须责令该机关在一定期限内履行自己的职责。如果法律、法规明确规定了期限的，这个一定期限应当是法律、法规明文规定的期限；如果法律、法规没有明确规定期限的，可以由复议机关根据实际情况规定期限。这种责令是带有指令性的，是上级机关对下级机关的命令，体现了上级领导下级机关的性质，被申请人不得拒绝或消极抵制，而应当立即按命令执行，否则就破坏了行政机关的统一政令，形成新的违法行为。
        （三）撤销原具体行政行为。撤销是取消已经发生的行政行为，表明被撤销的行为自撤销之日起已不存在了，它在形式是属于在法律上可撤销的行为，但在行政法中，由于行政行为自发生之日起即已有法律效力，撤销是基于认为该行为违法而最终决定的，因此被撤销的行为自作出之日即无效力，据此可以理解为类似于宣告无效的性质，如果不是这样就谈不到赔偿问题。
        需要撤销具体行政行为，归纳行政复议法的规定有三个方面，第一个方面是本条第三项的规定，在这一方面中又包括五种情况。
        第一种情形是，主要事实不清、证据不足的。行政管理活动具有单方的强制性的特点，一经作出即发生法律效力。如果在复议中该行为所涉及的事实不清，证据不足就无法证明该行为是正确的有效的，是法律规范在实际生活中的具体体现，那这种行为还有什么意义呢？一般说来，事实要靠证据证明，因此二者往往是紧密相连的，事实不清必然是证据不全无法证明，而证据不足即使我们认为清楚也仅仅是我们的主观臆断，没有客观物证支持，因此都使该行为难以成立。应当强调的是这种情况要求“主要”事实不清。主要事实应当理解为决定该行政行为性质的事实，例如对造假者进行处罚必须是可以确认其造假的商品、活动都确实存在，而不是道听途说，或仅凭以往劣迹推定。如果主要事实查清，可以不拘泥于个别细节都要查清，如前例，造假产品尚有部分尚未追回便不是复议所认定的主要事实。所以这样规定是为了提高行政管理的效率。
        第二种情形，是适用依据错误。这里的依据主要是指法律、法规和规章等法律规范。实践中适用依据错误的情况有很多类型，在此试举几例，一是适用并不调整本类社会关系的法律规范，例如，处理林地争议的行政决定应当适用《森林法》却适用《中华人民共和国土地管理法》；二是应当适用上位法而适用了下位法，例如处理拆迁问题不适用国务院的《城市房屋拆迁管理条例》，而适用本地政府的规章《房屋动迁管理规定》；三是适用违反法律规定的规范性文件，如对合法屠宰检疫的生猪依照地方政府文件限制流转；四是适用已经废止的法律或规定，例如，地方的价格管理条例已经废止，有关部门仍然按其中的规定进行罚款。适用依据的错误使行政行为本身成为无源之水无本之木，因此应当撤销。
        第三种情形是，违反法定程序。程序是行政行为得以正确作出的技术保证和必要条件，如果违反操作程序，可能因遗漏工作环节而导致结果错误，还可能导致对法律秩序的损害，因此必须予以纠正。例如，对吊销许可证执照的行政处罚没有进行听证，直接剥夺了被处罚人了解决定和申辩的权利，违反法律规定；又如认定公伤应由工伤申请人或其所在单位向劳动行政部门申请，如果通过劳动争议仲裁机构委托劳动行政部门认定，就违背了工伤认定程序，不能保证权利义务人权利义务的行使，是违反法定程序的做法。
        我国法律界和社会各方面长期以来有重实体轻程序的倾向。人们常常认为只要事情客观存在，是否按程序处理并不重要，这种认识对社会主义法治原则是严重的违悖，如果不严格按程序办事，久而久之就无法保证实体法律的执行，其危害是严重的，对行政管理说来，不按程序办事，其结果最终必然导致主观主义和独断专行，因此必须认真对待。
        第四种情形是，超越或者滥用职权。超越职权是指具体行政行为的内容已经超出该机关由法律明文规定的职责权限。随着社会主义法制的完善，各项法律的出台，各级行政机关的职责都在法律规范中予以规定，例如水行政部门负责水利方面行政管理的法定职责，如果县水行政部门就渔业方面的滥捕或其他违反禁渔期规定的行为作出决定就是超越了自己的职权范围。又如打击制造假冒伪劣成品油案，依照法律和有关规定应由经贸、工商、技术监督等共同处理，作出吊销执照、停止生产或关闭，没收销毁假冒伪劣商品，如果技术监督一个部门完成上述行为包括吊销营业执照即为越权行为。
        滥用职权是指行政机关在自己的职权限内，行使自由裁量权时的随意行为。在这种情况下，该机关虽然在自己的权限内作出行政行为，但由于其程度与事实不相符，或者畸轻、或者畸重，形成了滥用。例如，公安机关对违反治安法规嫖娼的人根据自己的意愿或者罚款一万元，或者罚款二百元，这都是滥用职权的表现。滥用职权实际上是一种目无法纪的行为，它实施的结果必然是对社会主义法制的直接损害。滥用职权的另一种结果就是直接侵犯了公民法人的正当合法权益，例如对本应批评教育的轻微违法行为处以行政拘留；对违反市场管理秩序的小贩采用销毁商品、没收经营工具；对应当限期整改企业予以关闭，其实质都是对权力的滥用。
        超越和滥用职权行为都是侧重于行政机关本身运用权力的能力的评价，不同于前三种是对行为内容是否合法合理的评价。
        第五种情形是，具体行政行为明显不当。行政复议对具体行政行为的审查不仅要确定其是否合法，也要确定其是否适当，这是该制度与行政诉讼制度明显的区别。所谓适当是指具体行政行为合适、妥当，具有合理性。实践中以下的行为可以视为明显不当。一是对违法行为的处理显失公正的，同类违法行为，程度、后果相似而处理的内容明显不同，或严或宽的应确定为明显不当。二是明显违背国家基本方针政策的，例如对乱收费乱罚款行为，有些虽有地方文件规定，但违背了中央文件的基本要求的，亦应予以视为明显不当。三是为局部利益而影响全局工作的行政行为。例如，在农村土地承包中为建设乡镇企业违反政策行政机关强令农民解除承包合同。
        明显不当的行政行为是前述各类行为以外的情况，它的确定是通过复议来统一具体行政行为的一致性，而他所涉及的标准往往没有明确的法律规定，因此需要具有一定权力的行政机关的认可。
        第二个方面是本条第四项的规定，即被申请人未能依照本法第二十三条的规定提出书面答复及作出具体行政行为证据、依据的，视为没有证据、依据，应决定撤销该具体行政行为。行政复议申请权是公民、法人认为具体行政行为违法，侵犯自己合法权益，要求予以纠正的法定权利，被申请人作为下级机关理应向上级机关就该行为的合法、适当作出答复并提交证据、依据，这既是下级机关的法定义务，也是行政机关下级服从上级机关指挥的行政责任和纪律。必须强调的是，被申请人必须在本法规定的期限内提出书面答复及作出具体行政行为的证据、依据，以保证行政复议工作在法定的期限内完结。否则，将依照本法追究法律责任。在以往的实践中，有些作出具体行政行为的机关，在复议过程中出于维护地方利益，漠视国家法律，对复议活动消极抵制，采取拒绝或不理睬态度，这实质上是抵制国家的法律。因此对这种行政行为应当予以撤销。事实上如果具体行政行为没有违法，下级行政机关也没有必要对上级行政机关采取对抗或者不予合作的态度。
        第三个方面是对具体行政行为所依据的不符合法律规定的文件有权处理时，应在复议决定中作出撤销该抽象行政行为的决定。这样做是加强行政机关上下级的领导和指导关系，也符合有关法律的规定，维护政令统一。
        （四）变更原具体行政行为。变更是复议机关处理复议申请时，对具体行政行为查清情况之后，按照事实和法律的要求，全部或者部分改变原具体行政行为。变更从本质上说是复议机关按照地方人大和政府组织法第二条规定行使的行政权，用以改变下级的不当行为。它与撤销的基本区别在于，它是复议机关直接对原具体行政行为进行调整，从而直接参与了对管理相对人的行政管理活动。变更的复议决定不再接受复议机关的上级机关审查，而直接接受审判机关的监督。
        复议机关决定变更具体行政行为时，该行为也应存在前述可撤销的行为的五种情形：一是主要事实不清，证据不足；二是适用依据错误；三是违反法定程序；四是超越职权或滥用职权；五是具体行政行为明显不当。应当注意的是对第一、第二、第五种情况的，复议决定可以直接认定正确的事实和充足、正确的法律依据，或作出恰当的决定，这样可以使行政管理和实行救济的目的同时达到。但对第三种、第四种情况却不能变更，这是因为对违反法定程序说来，这种过程已经发生，纠正的根本办法是由实施者按正确的程序重新进行。而滥用或超越职权的，应当由有权作出行政行为的机关来实施，不是变更原机关行政行为可以解决的。
        （五）确认该具体行政行为违法。这是指以复议决定的形式，明确认定被复议的具体行政行为违法，从而否定该行为的合法性和现实存在。按照行政法制的基本要求，具体行政行为一经作出即生效，具有法律效力，非经原机关、上级机关或司法机关依法撤销或者变更，始终具有法律效力。确认该具体行政行为违法就是变动的途径之一，需要说明的是由于存在撤销、变更的纠正途径，确认违法的情况相对少于前两种途径，主要适用于前两种决定形式可以处理的行为以外的其他作为的行政行为和不作为行政行为，并且为责令重新作出具体行政行为创造前提条件。确认违法是行政复议法新设定的决定方式，有待于通过实践进一步完善，但有一条是明确的，可以作出撤销、变更决定的，原则上不宜以确定违法来解决。确认违法的情形亦是五个方面：一是事实不清、证据不足；二是适用依据错误；三是违反法定程序；四是超越或者滥用职权；五是具体行政行为明显不当。各项情况均可成为确认行为违法的先决条件。
        综上所述，行政复议的结果主要有维持撤销、变更、确认违法。此外尚可作出辅助性质的决定，即“并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。这种做法应当同时适用于撤销和确认违法，而不适用于变更，这是因为撤销之后，原具体行政行为不复存在，但对原具体行政行为所指向的管理相对人及行为说来，如果确实应当由行政机关予以管理，撤销就会造成行政权的空白，可能妨碍社会秩序和利益，因此有必要责令该机关重新依照法律规定处理，并且对新的行政行为仍可请求复议。对确认违法的具体行政行为说来，复议决定已使该行为不论是作为还是不作为，在客观上都没有意义，要督促该机关履行职责，必须责令其作出合法适当的具体行政行为，责令重作的一定期限首先以法律规定为准，如请求发放执照，行政机关无理拒绝或干脆不理睬，复议机关应当首先确认被申请人不作答复是违法行为，然后可以规定的三十日期限责令该机关颁发或答复。其次是复议机关确定的期限为一定期限，由于复议机关是上级，对被申请人有领导职责，可以自行确定期限，这也具有自由裁量的性质。
        本条第二款规定，行政复议机关责令被申请人重新作出新的具体行政行为的，不得以同一事实和理由作出与已撤销的行为相同或者基本相同的具体行政行为。对此应当注意：第一，只有行政复议机关作出撤销原行政行为，并责令重新作出具体行政行为时适用这一规定；第二，新的具体行政行为认定的事实不得与原行政行为认定的事实一致或者基本一致；第三，重新作出新的具体行政行为时，不可以仍然适用原具体行政行为的法律依据；第四，重新作出的具体行政行为与被撤销的相同或基本相同，主要是指行为的内容，如性质、数量、程序以及产生的社会效果等特征完全一样或基本一样。由于原行为已被撤销，即上级机关认为是错误的，再重复原有具体行政行为等于被申请的行政机关坚持错误，对抗上级领导，这是违背基本的行政工作原则的。
        第二十九条    申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求行政机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。
        申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款，撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产，解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的价款。
        【释义】    本条是对行政复议过程中有关行政赔偿内容的规定。
        国家赔偿是指国家机关及其工作人员在执行职务，行使国家管理职权的过程中，因违法给公民、法人或其他组织造成损害、承担责任并给予经济赔偿的制度。国家赔偿分为行政赔偿和刑事赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在实施行政管理中，因违法侵害了行政管理相对人的合法权益，依法给予经济赔偿的制度。
        本条第一款的规定与国家赔偿法的规定是一致的。国家赔偿法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”这项规定赋予了公民法人在复议中提出赔偿请求的权利。
        概括的说，赔偿，包括在行政复议中发生的赔偿，需要经过的以下程序，一是赔偿请求人向义务机关提出赔偿请求；二是赔偿义务机关根据请求确认是否存在应予赔偿的情形；三是如果需要赔偿，决定赔偿数额。行政复议中提出赔偿请求与依照国家赔偿法要求赔偿在程序上是有区别的。区别之一，受理赔偿请求的是行政复议机关，即是赔偿义务机关的上一级行政机关；区别之二，对赔偿请求的确认是由复议机关以复议决定来实现的，复议决定撤销、变更具体行政行为或确认该行为违法，也就同时确认受害人（或申请人）有取得赔偿的权利；区别之三，作出行政复议决定时，同时也决定被申请人履行赔偿责任的具体内容，并决定由被申请人执行，不必由申请人再履行一遍手续，确定赔偿与否或赔偿数额。实质上这是在复议过程中，由上级行政机关决定是否赔偿并由下级机关予以执行，如果赔偿请求人对不予赔偿或赔偿数额有异议时，可以将复议机关和被申请人为共同被告提起行政诉讼。
        本条第二款赋予了行政复议机关主动履行保护公民法人合法权益的职责，对特定的被确认为违法的行为决定予以赔偿的责任。第一，如果申请人提出复议申请时没有同时提出赔偿请求，在特定的情况下，复议机关可以履行决定赔偿的职责；第二，这种职能的行使不是全方位的，而是特定的，即有以下几类情况时可以发生：一是决定撤销或变更罚款时；二是决定撤销没收财物的处罚行为时；三是决定撤销违法集资、征收财物摊派费用等履行义务行为的要求时；四是决定解除对财产的查封、扣押、冻结的行政强制措施行为时。对除上述之外的其他违法行为虽然可以依法决定撤销、变更或确认违法并可责令重作行为，但却不能以行政复议机关的名义，在申请人未提出赔偿申请的情况下，主动决定给予赔偿。
        对符合上述条件决定撤销、变更的具体行政行为可以采取三类措施补救，一类是责令被申请人返还财产，这主要适用于没收财物、罚款等。没收、罚款都是行政处罚性质的剥夺被处罚人合法财产的行为，如果这种处罚经过行政复议被撤销或变更，就是说原具体行政行为不能成立，为纠正错误应当返还错误的处罚，返还被没收的财产或者罚款；另一类是解除强制措施。如果行政机关实施的强制措施被决定撤销，但原实施强制措施的行政机关不采取措施将查封、扣押、冻结的财产返还申请人或者第三人，会在行政复议决定和实际状况之间形成中断，这不利于问题的解决和错误的纠正。这两类情况实质上是消除错误的具体行政行为；第三类是赔偿相应的价款，这主要是指不能偿还原物以补偿相应损失时，应向申请人支付依照法律规定和实际情况确定的赔偿金额。这项工作应按照国家赔偿法的规定办理。
        第三十条    公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
        根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
        【释义】    本条是对侵犯土地等自然资源的所有权或者使用权法律救济程序的规定。
        所有权和使用权是物权法中最基本的权利。所有权是指所有权人对所有物依法占有、收益和处分的权利，它反映并确认了一定社会中人们对物质资料的占有关系。使用权是指使用人依照法律规定取得使用物的使用、收益的权利，它反映了人们在特定的条件下对物质资料的利用并从中获益的相互关系。本条规定所涉及的自然资源性财产的使用权或者所有权源于宪法和民事法律关系中对物的规定，确定了行政权保护所有权和使用权的再救济内容。
        我国宪法第九条第一款规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有、即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有”；第二款规定农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山也属于集体所有。
        根据宪法的上述原则规定，不同的法律对这些自然资源所有权和使用权的确认作了具体规定。按法律规定确认所有权有二种形式，第一种是直接确认的形式。土地管理法第二章规定土地所有权、除由法律规定为集体所有的农村或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有；使用权则由有关政府批准划拨、有偿转让而取得，或者因依法承包经营取得。《矿产资源法》第三条规定：矿产资源为国家所有；使用权则包括探矿权、采矿权、经由国家批准取得；《水法》第三条规定：水资源属于国家所有，农村经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。该法又规定，国家所有水资源（包括江河、湖泊等）的使用权不论是取水、发电、养殖均须经批准。《森林法》第三条规定：森林资源归国家所有，法律规定属于集体的除外，按该法规定，”所有权包括国家和集体所有的森林、林木和林地的所有权，个人对林木和林地的所有权；使用权则包括国有、集体单位和个人依法取得的造林、采伐及对林地的合理经营权。《草原法》第四条规定，草原属国家所有，法律规定属于集体所有的草原除外；草原的使用权应当包括植被保护、放牧、合理经营收益等权利。荒地按宪法为国家所有，土地管理法中未对荒地作规定。《森林法》第二十六条规定，集体对所有的宜林荒山荒地有所有权，而不论国有还是集体所有的宜林荒山荒地的使用权只是指造林权。《渔业法》规定，国家、集体依法对水面滩涂的所有权，滩涂的使用权包括养殖权、捕捞权。除《矿产资源法》外，各项法律均规定，由县级以上人民政府对各种资源登记造册，核发证书、确认所有权或使用权；对矿产资源则规定以国家主管部门办理勘查登记、颁发采矿许可证为取得使用权。这些权属或使用证书、许可证为行政机关确认所有权和使用权的标志，是具体行政行为。
        第二种是因发生争议而由行政机关处理而发生的确认权利行为。《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《水法》第三十六条、《森林法》第十七条、《草原法》第六条、《渔业法》第十二条等法律规定，都明确规定因权属和使用发生纠纷争议的，由人民政府或有关部门处理，这种处理决定是确定所有权或使用权的一种形式，也是一种具体行政行为。
        依照本法规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，如对行政机关包括县级以上人民政府确认所有权或使用权的发证或处理决定不服的，应当先申请复议，由上一级行政机关依法作出行政复议决定。如果对这种涉及确权的复议决定不服，公民法人和其他组织可以依照法律规定提出行政诉讼，请求救济，寻求保护正当权益。
        依照我国《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条规定的精神公民法人和其他社会组织对复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼。这是审判机关依照法律规定对行政机关的行政行为实施的监督，也是行政救济的最终途径。行政复议从本质上说仍然是一行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不等于说它的内容绝对正确不会存在问题，因此，对行政复议的决定认为有错误，也可以通过行政审判来强化监督，纳入整个救济体制。
        在本条中，考虑到我国的现实情况和法律的规定，对涉及自然资源财产所有权和使用权发生的行政复议，从原则上划分为两种情况，分别规定了不同的复议要求。
        第一种情况是一款所包括的内容，即申请人认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源性财产所有权或使用权提出复议申请的。
        首先，要明确的是“认为行政机关的具体行政行为”，在这里，即可以是作为的，也可以是不作为的，只要是申请人认为就可以申请复议。在很多情况下，这类具体行政行为与权属争议有直接关系，当公民法人之间因权属发生争执时，是民事争议，即平等民事主体之间发生的矛盾，可以直接通过民事诉讼解决，为民事诉讼。但如果争议一方要求行政机关处理保护时，不论行政机关如何处理，都将形成新的行政法律关系，它与民事争议有联系但绝不是相互等同，在这种情况下，就可能形成行政复议。
        其次，当此类复议发生时，其内容是上列诸种自然资源性财产的所有权和使用权，或者要求确认，或者要求保护，总之要求行政机关行使行政职权，保护申请人的利益和权利。
        再次，本条一款规定了这类复议是前置性复议，也就是说不同于对其他行政行为寻求救济时，可以由申请人自己决定是先到行政机关申请复议还是到人民法院提出诉讼，而是必须先到行政机关来复议，如果对复议决定不服或履行了复议程序之后才可以到法院进行诉讼。复议前置是对复议活动的一种特别规定，以往都是在各项实体法中规定：例如税收征管法规定，纳税义务人因纳税数额与税务机关发生争执的，应先缴纳税款，方可向上一级税务机关申请复议，对复议决定不服的再向人民法院提出行政诉讼；又如治安管理处罚条例也规定对治安行政处罚不服的，先申诉，对申诉结果不服的再向法院起诉。在本条中所以如此规定，是因为自然资源性财产的所有权和使用权是由行政机关代表国家赋予的，国家对保护权利和保护财产同样负有责任。
        最后，对这种侵犯所有权使用权的行政行为规定了可以向人民法院提出行政诉讼再救济途径。按照现代法制理论，行政机关的行政活动即具体行政行为要受到审判机关的监督，诸如本条一款规定的复议活动，仍然是具体行政行为，所以对这些管理、复议活动通过行政诉讼给予监督，保证了行政机关正确有效的行使权力。
        第二种情况是第二款由于特定的原因，对土地等自然资源确认所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。终局的行政复议决定是指申请人对特定的具体行政行为申请复议时，对行政机关做出的复议决定必须接受，不得再提出行政诉讼。终局的复议决定是一种特殊情况，它是在行政机关包括复议的具体行政行为接受司法监督下的一种特别例外，实际上是由法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动。
        本款规定的终局复议活动仅限于根据国务院或者省级政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定基础上，省级人民政府确认有关自然资源性的所有权或使用权行为进行的复议活动，也就说，对此类行为的复议决定为终局决定，不再对复议决定或原具体行政行为提出行政诉讼。举例说，某县级土地管理部门根据省政府有关乡界的调整决定，确定了某一土地的所有权，相对人不服，向县政府或者向上一级土地管理部门申请行政复议，这一行政复议决定不是最终裁决，可以提起行政诉讼。但如果是省土地管理部门根据省政府征用土地的决定，作出的确权具体行政行为，相对人不服，向省级人民政府申请行政复议，省政府作出的行政复议决定则是最终裁决，不得提起行政诉讼。这主要考虑的是，行政区划的勘定、调整是宪法规定的国务院或者省、自治区人民政府的职权，应当由行政机关作出最终裁决。根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限仅限于国务院和省、自治区、直辖市人民政府，行政机关根据征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具体行政行为有侵犯公民、法人合法权益的，向作出决定的机关申请行政复议，这比较符合我国国情，也比较有利于问题的解决。
        第三十一条    行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。
        行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
        行政复议决定一经送达，即发生法律效力。
        【释义】    本条是关于行政复议期限和行政复议决定书的规定。
        依照本条一款规定，复议机关自受理复议申请之日起六十日内要作出复议决定，也就是说，六十日内要完成整个复议工作。受理之日，按本法第十二条、第十六条、第十八条、第十九条的规定，应当履行复议职责的行政机关收到复议申请书或接受申请人申请之日即为受理之日。在这里，属于按第十六条第二款收到申请并依法转送有关机关的县级人民政府收到申请之日不算“受理之日”，接受转送的行政机关，对属于自己管辖应予处理的复议申请，收到转来的申请之日应为“受理之日”。
        根据本条规定，处理复议申请的整个期限是六十日。原行政复议条例规定，复议机关应在二个月内作出复议决定，这样不统一。如二月份收到的申请，办理期限实际上是五十九天，而十二月份收到的申请，办理期限实际上是六十二天；本法统一规定为六十天便于掌握。在这六十天里，行政机关要完成受理、要求被申请人答复、审查原具体行政行为的依据和证据、查清事实和依据、提出处理意见并完成文字报告、行政首长决定或集体讨论后作出决定等工作内容，最终对原具体行政行为是否合法和公正适当作出结论，因此还是较为紧张的，但非此不足以提高行政效率，保证行政工作的正常进行。
        本条中的六十日不按工作日计算，国家法定节假日亦应计算在内，这是因为按照本法第四十条规定的精神，民事诉讼法的规定中没有将诸如春节、劳动节、国庆节、星期六和星期日排除于期限之外，只是规定期间最后一日为法定假日的，以假日之后第一日为最后一日，因此不能将法定假日不计算在期间内。
        本条第一款规定法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，是指少于六十日的应按具体规定的期限办理，例如：《外国人出入境管理法》第五十条规定，被处罚人对公安机关的罚款、拘留不服的在接到通知之日起十五日内，可以通过裁决机关或者直接向上一级公安机关申诉，上一级公安机关自接到申诉之日起十五日内作出最后裁决，这种对申诉的裁决即为复议，而其期限为十五天。
        本款又规定：“情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；延长期限最多不超过三十天”。
        “情况复杂”是指案件本身情况复杂，如涉及的问题多，有较多实质性问题需要研究或更多的时间方能搞清楚，以及其他一些在法定期限内无法完成又必须完成的工作。
        “经行政复议机关负责人批准”是指由复议机构将情况写成书面报告，报请本机关负责分管复议工作的领导同志同意即为批准，这是按行政机关一般工作要求办理。复议机关应当注意不得以此为由变相延长复议期限。
        “延长期限最多不得超过三十天”是指延长日期只能在三十日内，可以是五天、十天，也可以是十五天、二十五天，但不得多于三十天；而且只能延长一次，不得多次延长。凡是延长复议期限的，应当书面通知申请人和被申请人，如果列有第三人亦应予以通知。通知应说明理由，确定延长的期限。延长期限的行为不得提出疑议，因为它是复议工作中的一个具体环节，并非最终结果，如果超过延长期未作决定，才能适用本法有关逾期不作决定的规定。
        本条第二款对行政复议的形式作了规定，明确“应当制作行政复议决定书”。行政复议决定书是复议决定的载体，也是书面证明，复议决定书草稿应由复议机构草拟，作为意见的附件一并报机关领导审定，如原则同意可在此稿基础上形成复议决定书。
        复议决定书应当包括以下内容：
        第一，申请人、被申请人以及第三人的自然状况，表明所涉及的权利义务主体的情况。
        第二，申请人申请行政复议的主要请求和理由，主要说明申请人的意见；被申请人的答复意见或态度，反映被申请人在此事中的态度，如果未提出意见、提交相关的证据、依据也应当予以说明；第三人的意见。这一部分主要是客观归纳各方的基本意见，可以进行原则概括。
        第三，复议机关经过调查、复核、审议最终确认的事实、依据、理由。这一部分是复议机关对事情的客观认定，必须依据充分的证据，特别是书证。这样既使各方有不同认识，在能使所依据的事实在客观上形成一致意见，这样有利于最后提出解决矛盾或分歧的意见。在这部分中要特别注意对证据、依据的充分反映。
        第四，复议结论。明确阐述复议机关对复议申请提出的问题和具体行政行为是否成立和正确与否的具体意见。它是复议的最终结果，具有对下级行政机关的具体命令或指示的性质。
        第五，向申请人或第三人交待不服本决定的救济途径。按照我国有关法律规定，有的复议决定是不得通过向审判机关起诉寻求司法救济的，如依照《中华人民共和国商标法》及实施细则设立的商标评审委员会作出的终局决定，既不能申请复议，也不能提出诉讼的，应当在复议决定书中予以说明；凡是不属于终局决定的，应当依照有关法律说明申请人或第三人不服本决定应在法律规定期限内向人民法院起诉，法定诉讼期限有五天、十五天、三十天、六十天等，依具体适用的法律规定直接写明。
        第六，行政复议决定书应当加盖本机关印章。首先印章是公民、法人或者行政机关的印信凭据，确定加盖的文书内容为印章人或单位的意图。加盖机关印章的复议决定体现了该机关的意志，排除了机关个别工作人员或机构的意图。其次，印章证明了自身的地位，例如，如盖省劳动厅某处印章的，只能证明该文件是该处的意见，不能表示该厅也是如此决定；加盖省政府办公厅印章的，只能是反映办公厅的意见，并不能代表省政府的意见，因此内设机构、办公部门的印章不能用于复议决定书。
        本条第三款明确了复议决定书的法律效力。未经发出的行政复议决定书尚未发生法律效力；一旦发出，不论是同时发给各方，还是先发给某一方，立即发生法律效力。按照本款规定，复议决定书不仅是机关的公文，还具有法律效力，这与公文所具有的行政效力有以下不同：一是该决定书是法律的直接适用，是法律与具体事实经过复议相互结合的结果，有相当一部分是因行政命令、行政职权而发生的，一般说来有相当一部分未与具体事实直接联系；二是该决定书直接确定特定的公民法人的权利义务内容，行政机关的公文则不是直接确定这些权利义务，而是指示或通知另一些机关应当如何实施行政管理，这只能与公民法人的权利义务形成间接联系；三是复议决定具有强制性，达到某些法定条件时，将成为司法或行政机关依国家强制力强迫各方履行的根据，如过期不起诉又不履行，复议机关可以申请法院强制执行。行政公文不具备这种性质。因此，既要把复议决定书纳入行政机关公文管理范围，又不能仅仅将其视为公文对待。
        第三十二条    被申请人应当履行行政复议决定。
        被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。
        【释义】    本条是关于被申请人履行行政复议决定的规定。
        按照本法第三十一条第三款的规定，行政复议决定一经送达，即发生法律效力。作为复议机关的下级机关的被申请人，应当在收到决定书之后开始履行决定。履行是指采取措施，实施复议决定的内容，如果是撤销或变更的，应当对改变部分进行处理，如恢复原状，赔偿损失。对未改变的部分在事实上已经确认，也应当予以落实；如果确认违法并被责令重作具体行政行为，就要采取措施进人工作程序；这些均为履行的具体形式。
        被申请人执行复议机关的复议决定，是该机关的法定职责，由于行政机关是上级领导下级，即使被申请人对复议决定有不同意见，亦应按决定的内容办理，然后再以合适的方式，如报告、请示等向上级表示不同意见的内容，不可以采取置之不理的态度。不履行是指明确表示不能执行复议决定或者不予理睬复议决定的内容，仍然按照自己的原来意愿去办理，或者仍然坚持原具体行政行为。本条所说的无正当理由拖延履行的，是指被申请人坚持自己的意见不立即采取措施执行行政复议决定。对无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，行政复议机关或者有关机关都可以依照本款规定，责令被申请人履行复议决定，并将责令和履行的情况上报或函告作出复议决定的机关。
        责令限期履行的行政机关应当制作“责令限期履行通知书”。通知书应写明主送机关即被申请人，责令履行的复议决定内容，责令的法律依据，责令履行的期限，责令履行的形式，以及其他有关内容，并应以适当方式通知申请人。
        如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施的，申请人也可以依照本条规定向人民法院申请强制执行。申请强制执行应依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释进行。
        第三十三条    申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行终局的行政复议决定，按照下列规定分别处理：
        （一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；
        （二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
        【释义】    本条是关于对申请人不执行行政复议决定，行政机关应采取措施保证履行的规定。
        行政复议决定维护原具体行政行为的，申请人应当履行原决定的义务性内容；变更的需要履行变更部分或未变更的原决定。撤销或确认违法以及责令重作具体行政行为的因不涉及到申请人的义务，不存在申请人应当为一定行为、履行义务的问题。
        申请人履行行政复议决定的义务同样适用于第三人。
        按照我国的法律规定，行政复议决定是具体行政行为，因此应当受到审判机关的监督，所以申请人包括第三人，认为复议决定违反法律规定或侵害了自己的合法权益，无论行政复议决定是维持、变更还是撤销等均可以向人民法院提起行政诉讼，这是公民、法人的基本权利的具体体现。对行政复议决定不服提起诉讼的期限一般为十五日。
        行政复议决定一经送达即发生法律效力。允许申请人等提起诉讼仍然是一种行政救济性的程序，也就是当事人可以提出异议，寻求法院依法保护的过程。复议决定在未被依法撤销之前始终具有效力，申请人必须履行。
        申请人如果不能自动履行复议决定的，行政机关可以采取两种方式强制其履行。
        第一种方式是由行政机关强制申请人执行，采用这种办法是依照各项具体的法律规定进行的。《外国人出入境管理法》规定：“处罚由公安机关执行”；治安方面的法律、法规规定，执行由公安机关施行。兵役法规定县级人民政府可以强制应服兵役有法律规定未服兵役者履行兵役义务；《公路法》第八十二条规定交通主管部门可以按规定拆除违法建筑、设施；《水污染防治法》则规定县级以上政府可以经批准关闭企业。这类规定都是法律规定的行政机关可以依法强制执行的依据。这种由行政机关强制执行的法律规定是较少的。
        第二种方式是由行政机关向人民法院申请强制执行，这是我国目前强制执行的基本制度。人民法院收到申请后，要依照行政诉讼法和有关规定进行审查，符合法律规定的，要依法强制执行，以维护行政管理秩序；对不符合法律规定的则驳回申请。
        向法院申请强制执行的前提条件必须是在法律规定向人民法院起诉的期限内申请人没有提起诉讼，即申请人放弃就行政复议决定申请救济的权利。如果在申请人并未丧失起诉权之前即由行政机关申请法院强制执行，一旦由申请人提起诉讼并进入法定程序，则会给法院和行政机关的工作造成不必要的影响。
        不论采用哪一种执行方式，具体执行的行政机关要根据复议决定的结果来确定。如果是维护了原具体行政行为，就要由作出原具体行政行为的机关即被申请人来强制执行或申请强制执行。如果复议决定变更了原具体行政行为，即使是部分变更，也要由复议机关来依法强制执行或向法院申请强制执行，以承担相应的责任。

第二部分 释义 第六章 法律责任

        本章是关于违反行政复议法的行为应承担的法律责任的规定。
        法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果，即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任是一种强制性的责任，是由国家强制力来保障实施的，是违法者所必须承担的。确定违法行为的法律责任，是法律规范区别于道德规范、政策文件等其他行政规范的重要特征，对于维护法律尊严，教育违法者和广大公民遵守法律具有重要意义。
        法律责任是行政法律、法规必不可少的重要组成部分，占有重要的地位。任何一项完整的行政法律规范，都应当包括适用条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任这样三个要素。其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。如果在一部法律中缺乏法律责任的规定，就难以有效地保证法律所规定的权利和义务的实现，从而使之形同虚设。因此，在法律、法规、规章中，根据其所调整的社会关系的性质、特点，正确、合理地选择、规定法律责任的条款，对保证法律的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。
        法律责任从性质上说可分为三种：行政责任（包括行政处分和行政处罚）、民事责任和刑事责任。其具体承担方式，又可分为人身责任、财产责任、行为责任等。采取何种法律责任形式，应当根据法律所调整、违法行为所侵害的社会关系的性质、特点以及违法行为的情节和社会危害程度等因素来确定。
        行政复议制度作为一种行政机关内部的监督纠错机制和对公民、法人或者其他组织这些行政相对人的救济手段，也必须根据其性质和特点规定相应的法律责任，这是确保行政复议活动能够合法、高效地进行的重要保障。因此，在行政复议法中对法律责任问题作出了明确的规定。根据行政复议的性质和特点，其法律责任的种类包括行政法律责任和刑事法律责任，重点是行政法律责任中的行政处分责任。承担法律责任的主体主要是行政复议机关及其工作人员及被申请人，即作出具体行政行为的行政机关等。
        本章共分五条，针对行政复议机关及其工作人员、被申请人违反行政复议法的行为，规定了行政和刑事二种法律责任。
        第三十四条    行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
        【释义】    本条是关于行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的违法行为所应承担法律责任的规定。
        本条对三种违反行政复议法的行为规定了法律责任：
        第一，行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请的。《行政复议法》第十七条明确规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”这就是说，对申请人提出的行政复议申请，除了行政复议法明确规定为不属于行政复议受案范围的外，行政复议机关都应当予以受理。根据行政复议法的规定，不属于行政复议受案范围的有：（一）申请人对全国人大及其常委会制定的法律，对国务院制定的行政法规，地方人大及其常委会制定的地方性法规，国务院部门、省级政府和有立法权的市级政府制定的规章提出的行政复议申请；（二）申请人对不是由具体行政行为附带出来的抽象行政行为提出的行政复议申请。就是说，申请人的行政复议申请中，没有侵犯了自身权利的具体行政行为存在，只有抽象行政行为，这不在行政复议的受案范围之内；（三）申请人不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定而提出的行政复议申请；（四）申请人不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理而提出的行政复议申请；（五）国防、外交等国家行为。除了上述五类情况外，对申请人提出的行政复议申请，行政复议机关都必须受理，否则就是不作为的违法行为，应当承担相应的法律责任。
        第二，行政复议机关不按照规定转送行政复议申请的。《行政复议法》第十八条规定：“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起五日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。”根据这一规定，行政复议机关在接到申请人的行政复议申请后，经审查认为应当属于其他行政复议机关受理的，必须在五日内及时转送，并告知申请人。否则，就是不作为的违法行为，应承担相应的法律责任。
        第三，行政复议机关在法定期限内不作出行政复议决定的。《行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”根据这一规定，除了情况比较复杂的案件外，行政复议机关应当在受理复议申请之日起六十日内依法作出行政复议决定；情况比较复杂的复议案件，如一些土地、矿藏、森林、山岭等自然资源确权的复议案件，因为纠纷由来已久，情况复杂，复议机关调查取证的难度比较大，因而办理案件所需时间较长。对于这类案件，经行政复议机关的负责人批准，可以延长一个月的时间作出行政复议决定，即行政复议机关最迟应当在九十日内作出行政复议决定。如果行政复议机关超过法定的六十日、九十日的办案期限，没有作出行政复议决定，即为不作为的违法失职行为，应承担相应的法律责任。
        对于以上三种违法行为，本条规定承担法律责任的形式是行政责任。
        行政责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。行政处罚是国家法律制度的重要组成部分，是行政机关依法进行行政管理，保障法律贯彻实施的重要手段，是行政责任中的一种形式、第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，这部法律从行政处罚的设定、实施机关、处罚程序等方面对行政处罚进行了规范，从而完善了我国的法律责任制度，对于保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。根据行政处罚法的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照行政处罚法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施。行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留。
        除了行政处罚以外，行政责任还有一种重要的形式就是行政处分，它适用于国家行政机关内部，是上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是尚未构成犯罪的轻微违法行为给予的纪律制裁。本条只规定了行政处分这一行政责任。行政复议机关违反行政复议法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
        第三十五条    行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
        【释义】    本条是关于行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职的违法行为，所应承担的法律责任的规定。
        《行政复议法》第三十四条主要是对行政复议机关的不作为的渎职行为规定了法律责任，而本条主要是对行政复议机关的工作人员徇私舞弊等渎职行为规定了法律责任。行政复议机关的工作人员，作为专门从事行政复议工作的国家公务员，应当恪尽职守，依照行政复议法的规定，认真履行自己的职责，在行政复议工作的全部过程中，从行政复议申请的受理、审查到最后作出行政复议决定，都要依法履行好职责，决不能有任何渎职行为。行政复议机关工作人员在行政复议活动中的渎职行为主要有两类：一类是不作为的渎职行为。所谓不作为，是指依照法律规定本应履行某些职责，而不予履行或者延迟履行的行为。比如在行政复议受理阶段，对申请人的行政复议申请，应当受理而不予受理；对应转送其他行政复议机关受理的行政复议申请不依法转送；在行政复议审查阶段，对申请人提出的申请行政复议机关进行调查取证的要求不予理睬，只进行书面审查；在行政复议决定阶段，超过法定期限不作出行政复议决定等。另一类是徇私舞弊的演职行为。表现为行政复议机关工作人员徇私枉法，在复议工作中接受申请人、被申请人或第三人给予的好处，如宴请、礼品，甚至是金钱的贿赂，从而悻离行政复议合法、公正的原则，枉法作出与事实不符，于法无据的复议决定，造成行政复议中的冤假错案，不仅损害公民、法人和其他组织的合法权益，而且也使行政复议工作不能取信于民，损害了党和政府的形象。因此，对行政复议机关工作人员的徇私舞弊和其他渎职行为必须严加惩处，依法追究相应的法律责任。本条对行政复议机关的工作人员的违法行为规定了行政处分和刑事责任两种法律责任。
        一、行政处分。行政处分是行政机关内部，上级对有隶属关系的下级违反纪律的行为或者是对尚未构成犯罪的轻微违法行为所给予的纪律制裁，在国家公务员暂行条例颁布之前，其法律依据主要有两个：一个是1957年全国人大常委会批准、国务院颁布的国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定，该条例对奖惩的目的、条件、种类及其适用程序，都作了比较详细的规定；同时规定，事业单位也参照执行。另一个是1988年国务院颁布的国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定。该规定着重对贪污贿赂行为的行政处分作了比较全面和具体的规定，实际上是对1957年奖惩暂行条例部分内容的修改和补充。1993年8月14日，国务院颁布了国家公务员暂行条例，该条例对行政处分的种类和适用作了规定，是对国家公务员实施行政处分的主要依据。根据国家公务员暂行条例的规定，行政处分分为六种：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。本条对行政复议机关工作人员徇私舞弊和其他渎职行为，没有笼统地规定为给予行政处分，而是针对违法行为的严重程度规定了一个给予不同种类行政处分的阶梯；对于情节不很严重的违法行为，规定了警告、记过、记大过这三个程度相对比较轻的处分种类；对于情节比较严重的违法行为，规定了降级、撤职、开除这三个程度相对比较重的处分种类，这样规定的好处是：第一，体现了过罚相当的原则。所谓过罚相当，是指给予一个人的处罚程度要与其所犯过错的大小相适应，既不能给予所犯违法行为比较轻的人以较重的处罚，也不能给予所犯违法行为比较重的人以较轻的处罚，从而做到追究违法行为不枉不纵。第二，有利于执法标准的统一。在以往的立法中，关于对违法行为规定什么种类的行政处分，往往不作细致的规定，这样就容易造成在执法过程中的标准不统一，对同样的违法行为，给予的处分种类可能不一样，有的严一些，有的宽一些，影响法律的严肃性。在行政复议法的立法过程中，我们注意了这一问题，规定了一个不同种类行政处分的梯度，这样有利于执法标准的统一，以维护法律的尊严和严肃性。
        二、刑事责任。刑事责任，又称刑罚，是依据国家刑事法律规定，对实施犯罪行为的行为人所给予的处罚。行政处罚和刑罚的本质区别在于行政处罚是对实施尚未构成犯罪的轻微违法行为的当事人所给予的处罚；而刑罚是对实施犯罪行为的当事人所给予的处罚。所谓犯罪，是指一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有资产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会，依照法律应当受刑罚处罚的行为。依照我国刑法的规定，刑罚包括主刑和附加刑两种。主刑有：管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑有：罚金、剥夺政治权利和没收财产。此外，对于犯罪的外国人，可以独立适用或者附加适用驱逐出境。
        八届人大五次会议通过了对刑法的修订案，修订后的刑法对国家机关的工作人员的渎职犯罪明确规定了法律责任，《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第二款规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪（即渎职罪）的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定”。
        第三十六条    被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过。记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
        【释义】    本条是关于被申请人故意破坏行政复议工作所应承担的法律责任的规定。
        本条规定了三种违法行为：第一，被申请人不提出书面答复的。行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。被申请人及时对申请人的复议申请作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，是被申请人必须履行的法定义务，它有利于行政复议机关全面了解情况，更好地对复议申请进行审查，从而作出正确的行政复议决定。如果被申请人不履行这一义务，在收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，不提出书面答复，或者不提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，对直接负责的主管人和其他直接责任人员要追究相应的行政、刑事法律责任。在实践中，少数行政机关工作人员，甚至是一些领导干部，缺乏法律意识，对行政复议很不重视。当公民、法人或者其他组织对本机关的行政行为不服，申请行政复议时，就认为申请人是不服管理，是成心捣乱的刁民；认为行政复议机关受理复议申请是小题大作，没事找事，因而对行政复议机关发送的行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件不理不睬，既不提交书面答复，也不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，抗拒或者故意破坏行政复议工作，使行政复议工作难以顺利进行。对被申请人这种不履行法定义务的违法行为，行政复议法规定了严格的法律责任，以制裁这种不作为的违法行为，保障行政复议的顺利进行。
        第二，被申请人阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的。行政复议法规定，公民法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服的，可以依照行政复议法申请行政复议，同时，如果行政机关的具体行政行为是依据除规章以外的国务院部门及其工作机构的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件、乡或镇人民政府的规定而作出的，公民法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议的同时，可以申请行政复议机关对该规范性文件予以审查。可见，公民、法人或者其他组织依法对行政机关的行政行为申请行政复议是法律赋予的权利，是神圣不可侵犯的，必须得到依法保护。如果被申请复议的行政机关阻挠公民、法人或者其他组织申请行政复议，就是侵犯他们的行政复议权，是违反行政复议法的，应当承担相应的行政、刑事法律责任。
        第三，对申请人、第三人等有关人员进行报复陷害的。这里所指的被申请人的报复陷害对象主要有申请人、第三人和向行政复议机关提供情况的有关组织和人员。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，依法向有关行政复议机关提起行政复议，是公民、法人或者其他组织作为行政相对人应当享有的法定权利。被申请人与申请人之间的关系是行政管理人与行政管理相对人之间的关系，二者在日常生活中存在着管理与被管理的关系。在行政复议中，申请人与被申请人处于同等的法律地位，都是行政复议参加人。因此作为被申请人的行政机关，应当尊重申请人行使行政复议的权利，正确认识法律规定行政复议这种权利救济手段的必要性。“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国宪法所确立的治国方略，依法治国一个很重要的方面是行政机关的依法行政。如果行政机关没有依法行政，违法的作为或不作为行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了侵害，就要本着有错必纠的原则，积极纠正错误，对申请人受损的权益进行救济和赔偿。在公民、法人或者其他组织申请行政复议的情况下，作为被申请人的行政机关如果非但不认错改错，而且还对申请人进行打击报复，那就是错上加错，是无视国家法律的违法犯罪行为。实践中，确有个别行政机关对申请行政复议的公民、法人或者其他组织进行打击报复，结果造成申请人虽然在行政复议中获得了胜利，行政复议机关撤销了行政机关的原具体行政行为，但由于作为被申请人的行政机关的报复陷害，造成受损害的权利实际上没有得到救济，甚至还殃及到自身和亲友的其他合法权益，使申请人长期不能正常生产和生活，严重侵害了他们的合法权利。同时也使其他权利受到侵害的公民、法人或者其他组织因为怕被报复陷害而不敢再申请复议，这样就使行政机关行使权利失去了监督，从而破坏了行政复议制度。
        《行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”比如村民甲、村民乙因宅基地边界划定发生纠纷，乡政府对此作出一个宅基地边界划分的确权决定。村民甲不服此确权决定，向县政府申请行政复议。县政府作为行政复议机关，即可将村民乙追究为第三人参加行政复议。作为被申请人的行政机关如对第三人进行报复陷害，也要依法承担法律责任。
        行政复议法规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况。如果作为被申请人的行政机关对向行政复议机关提供真实情况的有关组织和人员进行打击报复，要依法承担相应的行政、刑事责任。
        对以上三种违法行为，本条规定了两种法律责任：行政责任和刑事责任。第一，行政责任。被申请人违反行政复议法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者其他组织依法申请行政复议的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。行政处分的种类有六种，从轻到重依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。警告，有提醒注意、不致再犯的意思，属于申诫处分。它可以是口头的，也可以是书面的，由处分机关选择适用。警告一般适用于轻微的行政违法行为，是行政处分中最轻的一种。根据国家公务员暂行条例的规定，国家公务员受警告处分期间，可以晋升工资档次，但不得晋升职务和级别。记过、记大过，这是两种程度有所区别的行政处分。一般来说，记过、记大过适用于国家工作人员的行为违反了行政法的规定，给国家和人民造成了一定的损失，给予警告处分过轻，给予降级处分过重的情况。降级，作为一种行政处分，其含义是降低公务员的职务级别。根据国家公务员条例的规定，“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务，级别分为十五级，分别规定了从办事员到国务院总理的职级。给予降级的行政处分就是由原来的职务级别往下降，如由局级降为处级，由处级降为科级等，同时，对公务员工资中的级别工资也要予以相应地降低。国家公务员实行职级工资制，工资主要有职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。降级也要降低工资中的级别工资。受降级处分期间，不得晋升职务和级别，也不得晋升工资档次。撤职，国家公务员的行政违法行为，给国家和人民利益造成重大损失，不适合继续担任行政职务的，可以给予撤职处分。受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。受撤职处分期间，不得晋升工资和级别，并不能晋升工资档次。开除，是指受处分人不适合继续在国家机关工作，国家机关取消其公务员资格令其离开的处分形式。开除是最严厉的一种处分，适用于公务员犯有违法行为，给国家和人民造成了极其严重的损失，丧失了国家公务员的资格的情况。开除的行政处分不能解除。根据国家公务员暂行条例的规定，给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者行政监察机关决定；其中给予开除处分的，应当报上级机关备案。县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政府批准。国家公务员受开除以外的行政处分，分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分。但是，解除降级、撤职处分不视为恢复原级别、原职务。国家公务员在受行政处分期间，有特殊贡献的，可以提前解除行政处分。解除行政处分后，晋升职务、级别和工资档次不再受行政处分的影响。行政处分决定和解除行政处分的决定应当以书面形式通知本人。
        第二，刑事责任。首先，被申请人违反本法规定，不提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，或者阻挠、变相阻挠公民、法人或者组织依法申请行政复议的，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。新修订的《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定”。其次，被申请人对申请人、第三人及提供真实情况的有关人员进行报复陷害，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究刑事责任。《中华人民共和国刑法》第二百五十四条明确规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑”。
        行政复议机关工作人员是指行政复议机关中专门从事复议工作的人员。依法履行行政复议的职责既是行政复议机关赋予其工作人员的职权，也是一种对国家的义务。因此，行政复议机关工作人员在行政复议工作中，无论是审查公民、法人或者其他组织的行政复议申请，还是调查取证、审查行政复议案件等，都应当严格依法公正地行使权力、履行职责，不得失职，更不能徇私舞弊、贪赃枉法，否则将构成违法行为，并承担相应的法律责任。
        第三十七条    被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
        【释义】    本条是关于被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的行为，所应承担的法律责任的规定。
        《行政复议法》第三十二条明确规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。行政复议机关作出的行政复议决定，一经送达，即发生法律效力，申请人、被申请人和第三人都必须执行。履行行政复议决定是作为被申请人的行政机关必须履行的法定义务，如果其拒绝履行，就构成行政违法行为，应当承担一定的法律责任。实践中，一些行政机关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情况时有发生，主要是当行政复议机关经审查认为被申请人的具体行政行为有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形，而决定撤销、变更或者确认被申请人的具体行政行为违法，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为或者认为被申请人不履行法定职责，而决定其在一定期限内履行时，被申请人不能正确对待，认为是行政复议机关不给面子，成心跟自己过不去，从而对行政复议决定采取抵制的态度，不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定。如有的行政机关对当事人处以罚款的行政处罚，当事人不服，向该行政机关的上级行政部门申请行政复议，行政复议机关经审查认为当事人的违法情节较轻，原处罚决定适用法律不当，因而作出撤销原处罚决定，责令重新作出处罚决定的行政复议决定。原处罚机关接到行政复议决定后，如拒不退还给当事人收取的罚款，就属于拒不执行行政复议决定的违法行为，根据本条的规定，应当承担相应的行政责任。
        行政责任是指实施违反行政法规定的义务的行为所必须承担的法律后果。追究行政责任的形式有两种：一种是行政处分，一种是行政处罚。行政处分和行政处罚虽然同属行政责任的一种，但二者是不同的：第一，适用对象不同，行政处分只适用于国家机关、企业事业单位所属的人员，不适用于社会上一般的公民；而行政处罚则适用于所有的公民、法人或其他组织。第二，适用的违法行为不同，行政处分与行政处罚都适用于行政违法行为，但行政处分适用的是一般的违法失职行为，而行政处罚则适用于违反某种特定的，设定有行政处罚的法律、法规、规章的违法行为。第三，实施处罚的机关不同。实施行政处分的机关必须是被处分人员所在单位或者行政监察机关，实施行政处罚的机关是国家法律规定的具有行政处罚权的行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和行政机关依照法律、法规、规章的规定，在其法定权限内委托的组织。第四，执行不同。行政处分只能由国家机关和事业单位执行；而行政处罚则由行政机关执行，也可由行政机关申请人民法院强制执行。第五，救济的渠道不同。行政处罚的救济渠道为行政复议和行政诉讼，当事人对行政处罚不服的，可以向该行政机关的上级行政机关申请行政复议，也可以向人民法院就行政机关的行政处罚行为提起行政诉讼。行政处分的救济渠道为复核和申诉，当事人对行政处分不服的，可以在接到处分决定之日起三十日内向原处分机关申请复核，或者向行政监察机关申诉。受理复核和申诉的行政机关或者监察机关经审查认为原行政处分决定是错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。
        行政机关接到行政复议决定后，必须在复议决定所规定的期限内予以履行，如拒不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定，应当承担相应的行政责任：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。作为被申请人的行政机关不履行行政复议决定，属于行政机关违法，其法定代表人负有首要的、当然的责任，加之行政处分的对象只能是具体的人，而不能是组织，因此，当被申请人拒不履行行政复议决定时，就应由其法定代表人承担行政处分责任。另外，行政机关及其工作人员承担行政法律责任的方式除了行政处分外，还有行政赔偿、经济处罚等多种形式。采取何种具体法律责任形式，应当考虑制止违法行为的有效性、侵害对象、责任主体和侵害程度等多种因素。鉴于被申请人不履行行政复议决定的违法特点和被申请人与行政复议机关在行政管理系统中的相互关系，从总体上看，通过规定行政处分这种责任方式，就可以有效地防止不履行行政复议决定的违法行为。因此，在本条中，只规定了行政处分这种制裁措施，而没有规定其他责任形式。
        第三十八条    行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人进行打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。
        【释义】    本条是关于行政复议机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、柯私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议的规定。
        《行政复议法》第三条第五项规定了行政复议机构可以对被申请人违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。根据这一规定，行政复议机关负责法制工作的机构，即行政复议机构对行政机关拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等违反行政复议法的行为提出建议，是其必须履行的法定职责。行政复议机关内部负责法制工作的机构具体负责办理行政复议事项，其工作性质决定了它最能发现行政机关违反行政复议法的行为。为了使本章规定的法律责任能够落实，必须要建立一种追究法律责任的起动机制，行政复议机构发现违法行为后，向有关行政机关提出建议，由有关行政机关依照行政复议法和有关法律、行政法规的规定作出处理。
        目前承担行政复议工作的行政复议机构包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据原来的行政复议条例的规定，县级以上的地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已经比较健全，特别是省、市两级，绝大部分都设有法制工作机构。县一级政府，据有关部门1996年的统计，有70％的县政府设有法制工作机构，承担行政复议工作。
        在行政复议法的审议过程中，有的常委委员曾经提出，本条关于行政复议机构的建议权的规定在性质上不属于法律责任，不应当放在法律责任一章中，建议删去，或放在另外一章中。针对这一意见和其他几个有争议的重大问题，我们与国务院法制办的同志一道赴广西、广东、江西三省区进行调研，听取当地人大及政府法制部门的同志的意见。在座谈中大多数同志一致认为，规定法制机构具有建议权是十分必要的，虽然性质上不属于法律责任，但起到了一种启动追究违法行为法律责任机制的作用，复议机构在工作中最容易发现各种违反行政复议法的违法行为，因此由它来行使监督职责，发现违法行为向有关行政机关提出建议，由有关机关依法作出处理，有利于法律责任一章规定的落实，从而保障行政复议法的贯彻实施。建议法律责任一章中保留这一条的规定，同时在总则有关复议机构职责一条的规定中增加这方面的内容，以使前后照应。我们经认真研究，认为这些同志的意见是正确的，应当在法律责任一章中保留本条有关行政复议机构行使建议权的规定，同时在总则第三条有关复议机构职责一条的规定中增加一项内容：行政复议机关负责法制工作的机构对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。
        这里应当指出的是，行政复议机关负责法制工作的机构对违反行政复议法规定的行为提出处理建议，只是行使一种建议权，并不能取代有关行政机关作出具体的处理决定。因为行政复议机关负责法制工作的机构只是行政复议机关的一个内设机构，不是处理对象的上级行政机关，没有对处理对象的行政处理权，无权对作为处理对象的行政机关作出处理决定。这里的处理对象，包括行政复议机关、被申请人及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。这里的“有关行政机关”包括行政监察机关、处理对象的上级行政机关及所在的行政机关，这些机关接到行政复议机关负责法制工作的机构的建议后，应当依照行政复议法、行政监察法、国家公务员暂行条例等法律、行政法规的规定作出处理。行政监察法对行政监察机关的监察程序作出了明确规定：监察机关对需要调查处理的事项进行初步审查；认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案；组织实施调查，收集有关证据；有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，进行审理；作出监察决定或者提出监察建议。重要、复杂案件的立案，应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起六个月内结案；因特殊原因需要延长办案期限的，可以适当延长，但是最长不得超过一年，并应当报上一级监察机关备案。监察机关在检查、调查中应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩。监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。监察决定、监察建议应当以书面形式送达有关单位或者有关人员。对监察决定不服的，可以自收到监察决定之日起三十日内向作出决定的监察机关申请复审，监察机关应当自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。复审、复核期间，不停止原决定的执行。上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或者复审决定为最终决定。
        在法律责任一章中规定某一组织在发现违法行为后向有关部门提出处理建议权，在其他一些法律中也出现过，如《妇女权益保障法》第四十八条第二款规定：“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人可以向妇女组织投诉，妇女组织应当要求有关部门或者单位查处，保护被侵害妇女的合法权益。”妇联组织作为党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，最容易发现各种侵害妇女合法权益的违法行为。因此《妇女权益保障法》在法律责任一章中规定妇女组织接到投诉后，应当要求有关部门或者单位予以查处，从而起到了一种启动追究违法行为法律责任机制的作用，这同行政复议法规定的行政复议机构建议权的作用是一致的。

第二部分 释义 第七章 附则

        第三十九条    行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障。
        【释义】    本条是关于行政复议不收费原则的规定。
        行政复议法确定了行政复议不得收取任何费用的法律规则，确定受理行政复议申请、作出行政复议决定是行政机关的法定职责，行政机关在受理并且办理行政复议的时候，不得以行政经费不足为由，向申请人收取任何费用。
        目前，地方的一些行政机关按照地方的有关规定或者习惯做法，在受理行政复议申请时，是要向申请人收取一定的费用的。不少地方也建议在行政复议法中明确规定行政复议收费原则，即行政机关在受理行政复议申请时，可以向申请人收取一定的费用。这些地方认为，由于地方行政经费的不足，如果不向申请人收取一定的费用，很难保障行政复议活动的正常进行。但是，行政机关应该依法行使自己的职能，其实现自己的法定职能的过程，就是实现保护人民群众合法权益的过程，在工作中，由于行政机关不当或者不合法地行使行政职权，而使行政相对人的合法权益遭到侵犯，行政相对人向有关的行政机关申请行政复议，要求行政机关依法行政，保护自己的合法权益，这是行政相对人的当然权利。而行政机关由于不依法行政而导致行政复议，而必须重新审查自己的行为是否合法、适当，纠正行政机关内部所犯的错误。从政治上讲，行政机关的根本宗旨就是为人民服务，为人民服务还有收费的道理吗？
        所以经慎重研究后认为，行政复议作为行政机关内部纠正自己错误的活动，向申请人收取费用，是不合理的，影响也不好。办理行政复议，有错必纠，本来就是行政机关应尽的一项责任，当然不应该再向行政相对人收取费用，所需的经费理应在本机关正常的行政经费中列支，靠政府财政来保障。行政机关行政经费应该由政府财政全额拨付。
        第四十条    行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。
        本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。
        【释义】    本条是对行政复议期间和送达的规定。
        一、期间
        （一）期间的概念
        在行政复议中，行政复议机关、申请人、被申请人及其他行政复议参加人，参加行政复议的行为都应该在一定的时间期限内完成，这种时间期限即为行政复议期间。在诉讼理论中，将类似的时间期限称为诉讼期间，而将当事人、其他诉讼参与人和人民法院会合进行诉讼行为的日期和时间称为期日。与行政诉讼相比，行政复议主要以书面审理为主，很少出现申请人、被申请人、行政复议机关以及其他行政复议参加人会合进行复议活动的情况，因此，在行政复议中，期日与期间的划分，没有太大的实质意义。这里只明确一下期间的有关问题。
        行政复议法规定合理的行政复议期间的目的，在于保证行政复议主体及时地行使行政复议的权利，履行行政复议的义务，切实维护行政复议申请人的合法权益；在于节省时间和人力，提高行政效率，使复议工作毫不迟延地进行，使当事人之间行政争议尽快得到解决，以维护行政机关正常的工作秩序；在于增强人们的法制观念，促使行政复议机关依法行政。
        （二）期间的种类
        行政复议期间，可以按不同的标准分为不同的种类。以期间是由法律直接规定，还是由行政复议机关指定为标准，可以将期间分为法定期间和指定期间。
        法定期间是指由法律直接规定的期间，是基于某种法定事实的发生而开始。例如，本法第九条规定的行政复议的申请期间，第十七条、第十八条规定的行政复议机关对复议申请的处理期间，第十九条规定的申请人对行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，向人民法院提起行政诉讼的期间，第二十三条规定的行政复议机关将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人的期间和被申请人提出书面答复并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的期间，第二十六条、第二十七条规定的行政复议机关对申请人提出的对有关规范性文件的审查申请的处理期间，第三十二条规定的行政复议机关作出行政复议决定的期间等。
        指定期间是指行政复议机关根据实际情况依职权指定进行某项具体行政复议事项的期间。例如，原行政复议条例中规定的申请人递交的行政复议申请书不符合要求的，行政复议机关限期予以补正，这个补正期限即为指定期间。现在的行政复议法已取消了这一对申请人的限制性规定。
        以期间能否变动为标准，可将行政复议期间分为不变期间和可变期间。不变期间，意指期间一经确定，非有法律规定的情形，不得随意变更。依照法律规定在不变期间内应当进行的复议行为而没有进行的复议当事人，会失去应有的复议权利，或者承担其他法律后果。例如，本法第十九条规定的提起诉讼的期间，如果申请人自接到行政复议机关的不予受理决定书之日起或者自行政复议期满之日起十五日内不向人民法院起诉的，将丧失诉权，并将导致强制执行的法律后果。
        可变期间是指期间确定以后，由于情况变化，在确定的期间内完成某一项行政复议行为有困难的，行政复议机关根据申请人的申请或者依职权依法变更原定的期间。例如本法第三十二条所规定的行政复议的延长期间。
        （三）期间的计算
        鉴于行政复议与行政诉讼存在着相互衔接的关系，行政复议期间的计算方法一般应与诉讼期间的计算方法相一致。因此本条规定，行政复议期间的计算依照民事诉讼法的有关规定执行。《民事诉讼法》第七十五条、第七十六条规定了期间的计算方法，即：
        期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在内，而是从开始后的次时、次日起算，即从下一小时和第二日的零点开始起算。例如，行政相对人在1999年10月10日知道行政机关对其作出的行政处罚决定，他可以在六十日内申请行政复议。则从10月11日到12月9日为申请行政复议的期间。
        期间届满之日逢节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。例如，某一申请人在2000年9月16日收到行政复议决定书，他可以在十五日内向人民法院提起行政诉讼，而十五日届满之日正好是10月1日国庆节，按通常情况国庆节放假两天，除去10月1日和2日，10月3日才为期间的届满日期。由于期间进行的不间断性，所以节假日在期间中间的并不扣除。
        期间不包括在途时间。行政复议决定送达的途中时间应当扣除。根据《民事诉讼法》第七十五条第四款的规定，行政复议申请人对行政复议决定不服的，在诉讼期间届满之日交邮诉讼文书的，也不算过期。确定期满前是否交邮，应以邮局的邮戳为准。
        （四）期间的耽误
        期间耽误，是指行政复议机关、申请人、被申请人或者其他行政复议参加人，没有在规定的期限内完成应为的行政复议行为。由于行为人主观上的原因，无正当理由导致期间耽误的，所产生的法律后果是，权利人有关权利的丧失，义务人应承担违反期间规定所带来的法律责任。
        行政复议机关的期间耽误主要有：应当自接到行政复议申请书之日起五日内作出必要处理而没有作出任何处理的；应当自行政复议申请受理七日内将行政复议申请书副本或者行政复议笔录复印件发送被申请人而没有发送；应当自受理行政复议申请之日起六十日内作出行政复议决定而没有作出的等。凡是因行政复议机关工作人员的失职而造成的行政复议机关的期间耽误，行政复议机关应当承担法律后果，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当依照本法第三十五条、第三十六条和第三十九条的有关规定，给予一定的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
        申请人的期间耽误主要有两种情形。一是无正当理由，未在法定期限内提出行政复议申请或是未在法定期限内向人民法院提起诉讼。这种期间耽误的后果是造成了申请人行政复议申请权利和诉权的丧失，是为了解决权利行使的不稳定状态的问题和保证行政管理的效率性所必要的。另一种是因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的。所谓不可抗力，是指申请人难以预料或者无力克服的事由。如在行政复议期间开始后，突然发生地震、重大水火灾或者战争，使交通中断，申请人无法在行政复议期间内申请复议。所谓其他正当理由，是指除因不可抗力外，障碍事由的发生，不应归责于申请人的，如行政复议期间开始后，申请人突然患重病住院或者因交通事故身受重伤，无法在法定期限内申请复议。针对这种情况，本法第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍事由消除之日起继续计算”。这一规定充分体现了本法切实立足于公民、法人和其他组织合法权益的维护和保障的精神，是便民原则的具体化。
        被申请人的期间耽误主要为：本法第二十三条规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被申请人逾期不提出书面答复或者不提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，依照本法第三十七条，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、记大过的行政处分。
        二、送达
        （一）送达的概念
        送达是行政复议机关按照法定的程序和方式，将依法制作的行政复议文书送交行政复议的申请人、被申请人和其他行政复议参加人的一种行政复议行为。行政复议中行政复议文书的送达与诉讼中诉讼文书的送达存在许多相通之处，按照本条的规定，行政复议文书的送达依照《民事诉讼法》第七十七条至第八十四条有关送达的规定执行。行政复议中的送达主要有以下几个特点：
        第一，送达的主体是行政复议机关。行政复议申请人、被申请人和第三人向行政复议机关递交行政复议文书或者其他文书的行为都不是送达。
        第二，送达的内容是行政复议的文书，如不予受理决定书。行政复议决定书、行政复议申请书副本、通知书等。
        第三，送达的对象是行政复议申请人、被申请人和第三人。
        第四，送达必须依法定的程序和方式进行，否则便不具有法律效力，达不到预期的法律效果。
        行政复议中的送达和诉讼中的送达一样，也是一项严肃的法律行为。它不仅是把行政复议文书送交给受送达人，使其明白文书的内容，以利于其参加行政复议和行政复议的顺利进行，更重要的是，送达本身包含了一定的法律后果。如果行政复议文书正式送达受送达人，该受送达人应履行相应的权利和义务。例如，行政复议申请书副本依法送达被申请人后，被申请人应当在十日内向行政复议机关提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料；行政复议决定书依法送达申请人后，申请人不服的，可在接到送达通知书后一定期限内向人民法院起诉；申请人对行政复议决定没有异议的，即应履行行政复议决定，在法定期限内既没有起诉又不履行行政复议决定的，被申请人便可申请人民法院强制执行或者自己依法强制执行。
        （二）送达的方式
        从行政复议的实践来看，行政复议中的送达方式与诉讼中的送达方式基本相同，一般有六种方式。
        一是直接送达。即行政复议机关将行政复议文书直接送交给行政复议参加人本人或者其同住的成年家属（行政复议参加人本人不在时）、其诉讼代理人或者指定代收人。行政复议文书一般应采用直接送达的方式送交行政复议参加人。只有在无法直接送达或者直接送达有困难的，才可以考虑采用下面其他的送达方式。
        二是留置送达。即受送达人或者其同住的成年家属拒绝接收行政复议文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政复议文书留在受送达人的住所，即视为送达。
        三是委托送达。即行政复议机关委托受送达人所在地的行政机关代为送达。
        四是邮寄送达。即行政复议机关通过邮局，把行政复议文书用挂号信函寄送给受送达人。邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。
        五是转交送达。即将行政复议文书托付给受送达人所在单位转交给受送达人。
        六是公告送达。即行政复议机关通过张贴公告、登报等方式，说明需要送达的行政复议文书的内容，经过一定的期限即视为送达。采用公告送达方式并不多，只有在受送达人下落不明，或者采用其他法定送达方式都无法送达的情况下才可以采用公告送达。
        （三）送达回证
        送达回证是证明行政复议文书已经送达受送达人的凭证。为了在发生争议时有据可查，所以要求送达行政复议文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。受送达人是公民的，本人不在交他的成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。
        三、关于工作日的但书
        本条在规定了“行政复议期间计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行”后，第二款又规定了关于工作日的但书。将本法关于行政复议期间有关“五日”和“七日”的规定，明确为“是指工作日，不含节假日”。工作日的概念来自于英文，即指就通常而言，需要上班工作的日子。一个工作日一般包括八个小时，我国实行的就是八小时工作日制度。就一个星期七天而言，工作日和公休日是两个不同的时间段，有的国家通常一个星期从周一到周六都是工作日，周日为公休日；有的国家通常则一个星期从周一到周五为工作日，周六、周日分公休日。我国在1994年以前一个星期包含从周一到周六的六个工作日，1994年到1996年实行五个半工作日，1996年实行双休日以来，一个星期一直实行从周一到周五的五个工作日制度。工作日的计算除不包括一般的公休日外，还不包括一般的节假日，这些节假日在我国主要是指元旦、春节、五一国际劳动节、国庆节等。例如，申请人于1999年12月31日星期五提出行政复议申请，行政复议机关如果认为其所申请复议的事项不在行政复议法规定的行政复议申请的受理范围之内，则应该在五个工作日内作出不予受理决定，并书面告知申请人，则行政复议机关作出不予受理决定的期限2000年1月1日到2000年1月10日。其中除去了元旦的一天假日和周六、周日四个公休日。
        第四十一条    外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国境内申请行政复议，适用本法。
        【释义】    本条是关于涉外行政复议的规定。
        外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政复议，应当适用本法。适用我国的行政复议法是国家主权原则在行政复议中的具体体现。主权是一个国家对外的最高权力。行政机关依法行使的行政权是国家主权的重要组成部分。依照本条规定，外国人、无国籍人、外国组织对中华人民共和国行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为，认为侵犯其合法权益，有权依照本法规定申请行政复议。关于申请人的资格、管辖、审查程序等均适用本法规定。这里应注意几点。在我国申请行政复议，第一，外国人、无国籍人、外国组织在中国境内申请行政复议，要遵循平等原则。任何一个主权国家对在本国进行活动外国人都规定依法享有的权利和必须履行的义务，都规定必须遵守所在国的法律，这是国家平等原则的体现。如我国行政诉讼法规定，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。这就是国家平等原则在行政诉讼中的具体体现，也是国际上的通例。在行政复议问题上，对外国人也应当遵循平等原则，保护其权利；但是外国人在我国也要遵守我国的法律，履行法律规定的义务。
        第二，外国人、外国组织在我国领域内进行行政复议，也要根据对等原则进行管理。如果一个国家的法律规定，外国公民或者组织在本国的某些活动方面的权利与本国公民的权利有不同的规定，即加以限制，另一个国家也采取相应的措施加以限制，这种相互限制的规定，也是对等进行的，即对等原则。对等原则，即包括行使权利，也包括履行义务。例如，我国行政诉讼法规定，外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。行政诉讼法这样规定，既体现了国家平等原则，又维护了国家尊严和国家主权。在外国人、无国籍人、外国组织在我国领域内进行行政复议的问题上，也应当如此。
        第三，这里的“境内”的“境”，是指“关境”，即我国海关所管辖的“境”，不包括台湾省、香港特别行政区和澳门。根据香港特别行政区基本法规定，全国性法律除列于香港特别行政区基本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。行政复议法没有列入香港特别行政区基本法附件三，所以也不在香港特别行政区实施。香港特别行政区包括台湾省、澳门的公民。法人或者其他组织在我国境内申请行政复议，就应当规定依照本法的规定申请行政复议，受本法的保护。
        第四十二条    本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。
        【释义】    本条是对本法施行前颁布的法律中关于行政复议的规定与本法的规定不一致的部分的法律效力的规定。
        本条明确规定，在行政复议法施行之前颁布的有效的法律中，凡就行政复议的有关规定与本法有不同规定的，在本法实施后，都自动失去法律效力，一律按本法的规定执行。国务院于1990年制定了行政复议条例，在条例实施的之前和之后出台的许多单行的法律中，对有关行政管理领域内的行政复议作出了零散的规定。例如，《治安管理处罚条例》第三十九条、《进出口商品检验法》第二十八条、《邮政法》第三十五条、《传染病防治法》第三十六条、《中华人民共和国商标法》第三十六条和第三十九条、《税收征管法》第五十六条，以及《专利法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《食品卫生法》等法律中都有关行政复议的规定散落于其中。这些法律主要是在行政复议的申请期限、管辖以及受案范围等方面的规定不同于行政复议法的有关规定。依照本条的规定。这些法律中如果有与行政复议法的有关规定不一致的部分，都要以行政复议法的规定为准，按照行政复议法的规定执行。
        强调这一条规定，主要是因为行政复议的立法指导思想发生了很大的转变。行政复议法不仅从完善行政机关内部的自我监督机制方面作出了规定，同时也着眼于建立一种有效的保障公民、法人的合法权益的法律制度方面作了较完整的规定。行政复议法在行政复议条例实施八年的基础上，强调立法的出发点一是要保障公民、法人和其他组织充分行使行政救济权，一是要加强行政机关内部的自我监督机制，强调便民和效率的原则。许多条文的确定都是从便民原则的角度出发，力求有利于行政相对人申请行政复议，有利于行政相对人获得行政救济并穷尽行政救济。这一思想体现在法律规定中主要是，将行政复议申请期限由十五日放宽到六十日，扩大行政复议的受案范围，减少赋予行政复议机关以限制权的规定，以及将行政复议管辖交由行政复议申请人依法自主选择确定等等。
        行政复议条例施行之前，国务院出台的许多行政法规中也有关于行政复议的规定。例如，《企业法人登记管理条例》第三十二条、《私营企业暂行条例》第四十四条、《盐业管理条例》第三十条，以及《商标法实施细则》、《社会团体登记管理条例》等等。行政复议条例至今已经实施八年多了，在此基础上，国家许多部委都相应形成了有关在本系统内部具体实施行政复议的规章，或者在其他规范性文件中有关行政复议的问题规定，例如，《技术监督行政复议实施办法》等等；地方人大制定的大量的地方性法规中、地方人民政府制定的大量的规章中也都有关于行政复议的规定。这些行政法规、地方性法规、部委规章、地方人民政府规章，以及其他的规范性文件，从法律的层级效力上说，它们的效力自然低于法律，因此其规定中有不同于法律的部分，当然应该以法律的规定为准，按照法律的规定执行。从本法实施时起，《行政复议条例》同时废止，因此在其基础上形成的规章以及其他规范性文件中与行政复议法不一致的，也就自行废止。
        第四十三条    本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日国务院发布、1994年10月9日国务院修订发布的《行政复议条例》同时废止。
        【释义】    本条是对法律开始施行时间的规定。
        法律的施行时间也就是法律的生效时间。正确地理解法律的生效时间，是运用法律不可缺少的条件。法律从何时开始生效，一般根据该项法律的性质和实际需要来决定。通常有三种方式。第一种是法律条文中明确规定，从其公布之日起生效施行。
        第二种是法律公布后，并不立即生效施行，经过一定时期后才开始施行，法律中明确规定生效施行的日期。
        第三种是法律公布后先予以试行或者暂行，而后由立法部门加以补充修改，再通过为正式法律，公布施行，在试行期间也具有约束力，如在1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，经过近十年的司法实践，在1991年第七届全国人民代表大会第四次会议上通过了正式的《中华人民共和国民事诉讼法》；再比如，1982年第五届全国人民代表大会第二十五次会议通过的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》规定：“本法自1983年7月1日起试行”。经过十二年的试行，在1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上通过了正式的食品卫生法。
        还有一种特殊的生效形式，即法律的施行时间以另一法律的施行为条件。  1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》即为一例。该法第四十三条规定：“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行”。1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》中规定：“本法自  1988年8月1日起施行”。即企业破产法从1986年  12月2日通过后要到1988年回1月1日起才试行。这样的法律施行日期，在十一届三中全会以后．我国法制建设刚刚恢复时期多一些，到了80年代后期以及进入90年代以后，这样的情况就不多了。
        我国的大多数法律多采取第二种方式，例如，刑法、行政诉讼法、教育法等等。行政复议法采取的也是第二种方式。行政复议法由第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，于1999年4月29日由中华人民共和国主席江泽民以第  16号主席令公布，自1999年10月1日起施行。也就是说，行政复议法从1999年10月1日，发生法律效力，任何组织和个人在行政复议中都必须按照行政复议法的规定办事，如有违反都要承担相应的法律责任。
        法律中明确规定法律的生效时间一般涉及到法律有无溯及力的问题。所谓法律的溯及力，即是法律溯及既往的效力。简言之，就是新的法律施行后，对它生效前发生的事件和行为是否适用新法的问题。如果适用，就是具有溯及力；如果不适用就是不具有溯及力。如果具有溯及力的，法律要明确规定适用原则。关于溯及力的原则一般是采用“从旧兼从轻”的原则。即新的法律施行以前的行为，该行为实施时的法律不认为是违法的，适用当时的法律；当时的法律认为是违法的，依照当时的法律给予处罚；但是若新的法律不认为是违法，或者处罚较轻的，则适用新法。如我国1979年制订的刑法就规定了这一原则，1997年新修订的《中华人民共和国刑法》第十二条关于刑法溯及力的问题，也明确规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。”一般的法律没有溯及力，这种不溯及既往的原则已成为各国立法所共同遵循的通例。行政复议法也是采取了这一原则，即在行政复议法施行前发生的法律事实和法律关系，不适用本法；但是，在行政复议法施行前发生的法律事实和法律关系，直至行政复议法公布施行后依然自然存续的，则适用本法。
        应当看到，我国是一个封建统治长达两千多年的国家，封建意识还长期影响着人们的思想和行为。一方面公民的法律意识还很淡薄，违法行为还屡有发生；另一方面还有许多人不懂得如何运用法律武器保护自己的合法权益。因此，明确规定法律的施行时间，使人们在时间概念上有所遵循，这一点不论在理论上，还是在实践上都是有着重要意义的。
        行政复议法自1999年10月1日施行后，国务院制定的行政复议条例将自行废止。（完）