一、调研及起草过程

　　《宁波市宗教活动场所管理办法》（以下简称《办法》）于1997年7月由市人大常委会公布实施。《办法》的颁布对保护正常的宗教活动，维护宗教活动场所的合法权益，促进我市宗教事务的依法管理，特别是在宗教活动场所规范管理方面发挥了必不可少的重要作用。但随着国家法制建设进程的不断推进，《办法》中的一些条款与其后颁布的《行政许可法》、《宗教事务条例》及《浙江省宗教事务条例》等法律法规有所抵触，《办法》的修订工作随即提上了议事日程。

　　2007年下半年，市民宗局到我市部分县（市）、区民宗部门及宗教团体对《办法》的修订工作进行了前期调研。2008年下半年，市民宗局向市人大常委会提交了《关于修订宁波市宗教活动场所管理办法的论证调研报告》，建议把《办法》的修改列入2009年度立法计划。今年初，市人大常委会办公厅《关于印发〈宁波市人大常委会2009年立法计划实施方案〉的通知》（甬人大常办〔2009〕2号）把《办法》的修改或废止列为2009年立法计划论证或调研项目。根据实施方案的计划安排，2009年4月，市人大常委会教科文卫民侨工委、法工委、市政府法制办、市民宗局等单位组成调研组，并到成都进行了立法调研。5月，市民宗局再次征求了部分县（市）、区和宗教团体负责人对《办法》修订工作的意见。

　　在此基础上，市民宗局起草了《办法》（修改草案）。8月份，市民宗局书面征求了全市各宗教团体和县（市）、区宗教部门对《办法》（修改草案）的修改意见并召开了座谈会。对各方意见进行汇总分析后，形成了现在的《办法》（修改草案）。

　　二、保留并修改《办法》的必要性

　　（一）修改《办法》是由依法管理宗教活动场所的重要性所决定的。宗教活动场所是宗教组成的重要要素之一，人、财、物、活动等元素高度集中。宗教活动场所既是信教群众集体进行宗教活动的公共处所，也是宗教教职人员潜心修持，从事宗教研究，传播宗教信仰的基地；既是我国宗教对外交流，宣传党的宗教信仰自由政策的窗口，也是境外势力利用宗教进行渗透的重要部位；既是宗教事务部门依法管理的主要环节和抓手，也是宗教规范管理的着力点和切入点。为此，保留并完善《办法》对于切实有效地维护宗教活动场所的合法权益，保护正常的宗教活动，化解宗教与社会之间矛盾，维护宗教领域的稳定，以及坚持我国独立自主自办的宗教工作方针等是非常必要的。

　　（二）修改《办法》是弥补《条例》综合性规定缺陷的需要。近几年相继颁布的国务院《宗教事务条例》和《浙江省宗教事务条例》均属综合性法规，宗教活动场所虽然作为一个章节在上位法中有所规定，但是有些规定比较原则笼统，不够具体。为此，给《办法》修改留下了一定空间。另外，在宗教活动场所管理工作中遇到的部分实际问题，上位法的规定也不够明确，如场所建设规划、场所内流动教职人员管理、政府有关部门管理职责、场所管理组织有关职责、宗教房产保护等问题，都可以在两个《条例》的基础上进行延伸或扩展。近几年，我市对宗教工作属地管理，宗教活动场所审批，大型宗教活动管理等做了有益的探索，并积累了一定经验。有必要把这些成熟的、规范的做法加以总结和提升，以地方性法规的形式固定下来，成为本次《办法》修改的重要内容。

　　与此同时，修改《办法》也是与上位法相衔接的需要。《宗教事务条例》及修订后的《浙江省宗教事务条例》对宗教事务管理作出了比较系统的规定，《办法》中的部分条款已与之相抵触或不相适应。根据法制统一原则，为了与上位法保持一致，必须及时对《办法》进行修改。

　　（三）修改《办法》是宗教界人士和广大信教群众的迫切要求。调查表明，宗教界强烈要求《办法》予以保留，并希望根据宁波实际进一步完善。他们深深感受到《办法》较好地维护了宗教界的合法权益，在规范宗教界行为的同时，也规范了宗教事务部门的行政行为。随着社会主义民主法制建设步伐进程的加快，宗教界人士和广大信教群众的法制观念和法律意识进一步增强，他们迫切希望地方宗教法制建设更加完善，政府部门能够严格依法行政、依法管理，以更好地调节宗教与社会、信教群众与不信教群众、信仰不同宗教的群众之间的关系，促进宗教和睦与社会和谐。

　　（四）修改《办法》是基层宗教事务部门的实际需要。我市是全省宗教工作重点地区之一。据统计，全市经批准登记的宗教活动场所共900余处，其中佛教600余处，基督教270处，天主教51处，伊斯兰教1处；宗教教职人员3000余人。此外，我市还有民间信仰点及未经政府登记的小庵小庙、基督教私设聚会点等1800余处，几乎分布于我市的各个乡镇（街道）。据了解，已对本地《宗教活动场所管理规定》进行修订的成都市，共有宗教活动场所178处，仅占我市宗教场所数量的1/6；宗教教职人员1500多名，为我市的1/2。针对我市宗教活动场所数量多、分布广、活动频的特点，需要对《宗教事务条例》及《浙江省宗教事务条例》作进一步的细化，对《办法》作相应的补充修改，使之更具有刚性和可操作性，以方便基层宗教部门对宗教活动场所的管理。

　　（五）修改《办法》是借鉴外地立法经验的需要。目前，成都、兰州和武汉等地已对本地制定的地方性宗教法规进行了修订。我们通过与成都市人大常委会民宗侨委、市民宗局等部门座谈，了解到《成都市宗教活动场所管理规定》修订实施后，总体效果较好。法规的修订进一步增强了法规的规范性和可操作性，对规范宗教活动场所的管理、维护宗教界合法权益起到了很好的作用。所以，从外地宗教地方性法规的立法经验来看，保留并修改《办法》是必要的。

　　三、修改《办法》的主要依据

　　（一）法规依据。《宗教事务条例》（国务院令第426号）和《浙江省宗教事务条例》（浙江省人大常委会公告第53号）是修改《办法》的主要依据。

　　（二）政策依据。国家发改委《关于与宗教活动场所有关的游览参观点对宗教人士实行门票优惠问题的通知 》（发改价格〔2005〕2714号）等有关部门的规范性文件，是修改《办法》的政策依据。

　　（三）实践依据。近几年，我市在宗教活动场所管理方面积累的一些较为成熟的经验和做法，也是修改《办法》的重要依据之一。另外，我们还参考借鉴了成都等地市修订地方性宗教法规的做法和经验。

　　四、《办法》（修改草案）的主要特点

　　一是指导思想明确。在《办法》修订过程中，我们既遵循了“全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”的党的宗教工作基本方针,又体现了宗教事务管理“保护合法，制止非法，抵御渗透，打击犯罪”的要旨，目的在于保障公民宗教信仰自由，规范宗教活动场所行为和管理，维护宗教和睦与社会和谐。

　　二是立法依据充分。《办法》（修改草案）的制定既有国家的宗教法规依据，又有党的宗教政策依据，也有实践工作依据。我们把有关法律、法规、党的宗教政策和工作实践结合起来，融为一体，比较符合立法要求和宁波宗教情况的实际。

　　三是关系处理比较恰当。我们注意处理了四方面的关系。在保护与限制关系方面，着重制定了保护性条款，以便得到宗教界的认可，同时，也制定了一些禁止性、限制性条款；在权利与义务关系方面，本着两者并重的原则，从权利和义务两方面规范了宗教活动场所管理组织的行为；在成熟与不成熟关系方面，我们考虑到宗教工作的复杂性和特殊性因素，对有充分的法律和政策依据，在实践管理中行之有效的方面作了详细的规范，对那些还不成熟或有争议的问题，暂不作规范；在详与略方面，凡是国务院《宗教事务条例》和《浙江省宗教事务条例》规定比较明确的条文，尽量不重复，力求简洁明晰，《办法》（修改草案）包含的内容比原《办法》更广，但条文有所减少。在条文中确需详细表述的，作了必要的展开，如《办法》（修改草案）第十条把宗教活动场所管理组织应当履行的义务归纳在一起，列为六项，这有利于场所管理组织更好地依法履行民主管理的职责。

　　四是条文规定符合宁波实际。我们把近几年成功的经验和做法用法规条文固定下来，使宗教事务管理更加规范。如已在全市推行五年的宗教工作属地管理，把部分宗教事务的事权划分给乡镇政府，明确了乡镇政府所在地宗教活动场所在举办大型宗教活动和非通常宗教活动的职责，增强了乡镇政府工作的主动性和责任意识，以保证活动的安全有序。

　　五、《办法》（修改草案）的主要内容

　　此次修改，我们对《办法》的基本框架予以保留，主要从以下两方面对部分条文进行了修改：一是对与国务院《宗教事务条例》和《浙江省宗教事务条例》的相关规定有抵触或重复的内容，按照上位法的精神予以修改或删除；二是针对我市宗教活动场所管理工作的实际需要，新增了一些有利于实际管理的内容，以解决我市宗教活动场所管理工作中存在的重点、难点问题。

　　（一）关于宗教活动场所管理组织职责。宗教活动场所管理组织是由宗教活动场所的宗教教职人员和信教公民民主协商推举产生的。管理组织的职责主要是负责宗教活动场所的各项事务，保证各项规章制度的实施，保证宗教活动的正常开展。管理组织职责履行的好坏，直接关系到宗教活动场所的各项宗教活动能否依法规范、正常地开展。所以，有必要对管理组织的职责作出明确的规定，以督促其更好地履行管理作用。

　　（二）关于宗教教职人员参加基本社会保险。宗教教职人员作为国家公民，享受养老、医疗等基本社会保险应是国家发展的趋势。从长远看，逐步将宗教教职人员纳入社保体系，有利于宗教活动场所更好地坚持独立自主自办原则和“三自”方针。调研中，我们也了解到，我市大部分宗教教职人员参加社会保险的愿望比较强烈，因此增加宗教教职人员参加社会保险的内容是符合我市经济社会发展形势的。

　　（三）关于宗教活动场所兴办社会公益事业。宗教活动场所作为非营利组织，其举办社会公益事业的目的在于实现“自养”，以更好地实践其宗旨，开展各项宗教活动。国家对宗教活动场所兴办以自养为目的的公益事业和企业是持鼓励和支持态度的。但是，作为宗教活动场所来说，兴办社会公益事业，要遵守国家的各项规定，如属长期性质，并设有机构的，要依法到有关部门办理审批注册手续。我市有的宗教活动场所兴办了养老院、托老所等慈善机构，但多数没有经过有关部门的注册登记，不符合有关法律法规的规定，也不利于有效保护这些慈善机构的利益。