为了进一步推进科技创新，加快“宁波制造”向“宁波创造”的转变，宁波市人大常委会将《宁波市科技创新促进条例》列入2009年立法论证和调研计划。为此，由市人大常委会、市科技局和浙大宁波理工学院、市科技信息研究院等单位组成调研组，就国内外同类立法情况、宁波科技创新现状和问题、宁波科技创新促进条例制定的必要性和可行性、需要明确和解决的主要问题等进行了调研。

　　一、立法调研的基本情况

　　（一）调研对象和主要调研内容

　　为了学习外地科技创新立法的经验和做法,提高立法质量，调研组于2009年3月至7月，围绕国内其它城市科技创新立法情况、宁波目前立法条件和立法需求、国外相关科技促进立法情况三个方面内容进行了深入调研。在城市调研方面，调研组选择了六个代表性城市进行实地调研，包括深圳、重庆、珠海三个已经进行科技创新立法的城市，以及苏州、无锡、成都三个经济发展水平与宁波相近，科技创新走在全国前列的城市。城市调研的主要内容是地方科技创新立法的必要性、立法基本思路、立法经验教训，以及近年来在科技创新实践方面的主要探索等。在宁波立法条件和立法需求调研方面，调研组采取了部门访谈、问卷调查、座谈会以及企业实地访谈相结合的形式，走访了我市11个县（市）区和高新区的科技管理部门、科技企业孵化器及100多家企业。调研的主要内容是宁波科技创新成绩与问题、科技政策演变情况以及政府和企业对科技创新的立法需求。在国外相关立法调研方面，调研组通过文献调研方式，对美国、日本、德国、韩国、法国、英国的科技创新立法情况进行了梳理，主要是研究其立法背景、立法特点以及立法的主要绩效等。

　　（二）调研得到的主要结论

　　1、科技创新立法已经成为发达国家的共同趋势

　　上世纪60年代以前，各国独立的科技创新立法较少，大都散见于其他法案之中。60年代以后，发达国家普遍出现了为科技创新促进和保障进行专门立法的现象。英国1965年制定了《科学技术法》，规定了国家的科技发展目标、组织形式等，此后美国、法国、日本、韩国、俄罗斯等国都先后制定了本国的科技法，并配套出台了一系列子法,如创新保护立法、创新促进立法，使科技立法逐步走向独立化、体系化。

　　发达国家的科技创新立法覆盖了科技研发、技术市场和技术贸易、科技成果转化和保护、科学创新环境、科技奖励、高技术发展、国际科技交流与合作等领域，涉及税收制度、科研设备快速折旧制度、科技投入制度、政府采购制度等一系列具体规定。部分国家还将科技立法与科技发展战略相互配套,如日本每成立一个国家研究机构或制定一项重要的科技计划、科技战略时，日本议会都制定一部相应的特别法。《日本科技情报中心法》、《海洋科技中心法》、《新技术开发事业团法》、《企业合理化促进法》、《筑波科学城建设法》等配套的法律措施，对政府的资金投入数量做出明确的规定，对重要的科技计划及科技战略的实施提出了明确保障措施，从而有效地促进了科技事业的发展。

　　2、国内许多城市高度重视科技创新立法工作

　　许多城市的人大和政府部门都高度重视科技创新立法工作，认为在当前背景下加强科技创新立法不仅必要，而且非常紧迫。深圳、重庆、珠海这方面已经走在全国前列，其中深圳早在“十五”期间就启动了《深圳经济特区科技创新促进条例》立法工作，并于2008年10月1日起正式颁布施行；重庆市于2006年启动《重庆市科技创新促进条例》立法工作，于2009年9月1日正式施行；珠海市《珠海特区科技创新促进条例（草案）》正报人大审议，将在2010年初正式颁布施行。

　　上述城市希望通过立法解决制约本地创新能力提升的体制机制性问题，主要有：第一，科技创新资源分散和低效问题，主要是如何通过法律形式合理整合和配置科技创新资源，提高创新的产出和效益；第二，创新保护不力和创新主体积极性不高问题，主要是如何保护创新者的合法权益，充分调动创新主体的积极性；第三，产学研结合问题，主要是如何使高校、科研机构与企业形成长期、稳态的合作关系，实现科技与经济发展的紧密结合。第四，创新投入不足的问题，主要是如何规范政府的财政科技投入和引导企业加大创新投入。由于立法涉及的主体较多，涉及层面广，要从科技创新立法上完全解决所有问题还有较大难度。从深圳、重庆的立法过程看，加大财政科技投入、整合科技资源、集聚各创新主体合力成为科技创新立法的重点。

　　3、国内许多城市在科技创新立法和政策探索方面形成了很多好的经验

　　一是保障财政科技投入的稳定增长方面，各市对财政科技经费投入增长幅度进行了明确规定。重庆在创新立法中提出，“建立以政府投入为引导、企业投入为主体、社会资本广泛参与的多层次、多元化科技投入体系。市、区县（自治县）财政科学技术经费年增长幅度应当高于本级财政经常性收入的年增长幅度”。深圳在创新立法中规定，“市、区政府应当建立财政对科技投入的稳定增长机制，引导和促进企业以及其他社会资金投入科技创新活动，推动全社会科技创新经费持续稳步增长。市、区财政科技经费投入增长幅度应当与地方可支配财政收入的增长幅度相适应。”

　　二是在调动各主体的创新积极性方面，各市采取了鼓励产学研合作、加强研发机构建设、技术入股、政府采购等多种形式。《深圳经济特区科技创新促进条例》中规定：“建立以企业为主体、产学研相结合、保护知识产权的技术创新体系”、“对企业与高校、科研院所共建研究开发机构将给予专项资金支持”；“市科技主管部门应当会同有关部门建立自主创新产品的评价标准和评价机制，每年公布本市自主创新产品目录。政府采购、政府投资工程在同等条件下应当优先采购自主创新产品目录中的产品和服务”。《重庆市科技创新促进条例》规定：“鼓励企业增加研究开发投入，建立研究开发机构，开展技术创新活动，增强核心竞争力”、“支持企业、高校、科研机构联合共建研究开发机构或者基地，联合开展科技创新活动”。珠海将“技术成果入股与提成”、“技术成果持有人可以技术成果向公司入股或成立股份公司”、“重奖在科技创新中作出突出贡献人员、团队及单位”等内容列入《条例》中。无锡在“三创（创新创业创意）载体”建设政策中，对企业创新载体建设给予重点支持，不断提高企业技术创新能力。

　　三是在鼓励科技人才积极性方面，各市都将科技创新人才作为立法和创新政策设计的核心内容。重庆将科技创新人才作为条例的单独一章，从人才引进、培养、评价等方面进行详细规定。苏州制订了《姑苏创新创业领军人才计划》，全市每年重点扶持10名左右的创新创业领军人才。无锡为引进海外高层次人才，出台了“530”计划（5年内引进不少于30名领军型海外留学人才来无锡创业），围绕人才引进、培养、使用的各个环节，通过项目启动经费、创业投资、银行贷款、办公场地、生活住房等全方位政策支持，为高层次领军人才的引进发挥了重要作用。

　　4、宁波在科技创新方面进行了大量的探索

　　宁波市委、市政府于1999年启动实施了科教兴市“一号工程”，科技进步对推进宁波经济社会发展发挥了积极作用。近年来，市委、市政府和相关职能部门围绕科技创新公共平台建设、企业研发投入激励、高新技术企业和科技型企业培育、传统产业的技术改造升级、科技人才引进、产学研合作、知识产权保护等出台了大量行之有效的政策，有效改善了宁波的创新环境。目前，全市以高校、科研院所为依托的科学研究体系建设取得明显进展，引进共建了兵科院宁波分院、中科院宁波材料所、浙大宁波理工学院、浙大宁波软件学院等10多家大院大所；以企业为主体的技术创新体系基本形成，市级以上企业工程（技术）中心累计达322家，其中国家级7家；市级以上重点实验室41家，其中国家级重点实验室3家；科技创新服务体系进一步完善，网上技术交易平台、科技公共服务平台、科技中介服务机构、科技企业孵化器等发展迅速；区域性科技人才高地建设取得积极进展，2008年底全市人才资源总量超过69万人，其中专业技术人员47.1万人；全社会科技投入不断增长，全市R&D经费支出占GDP的比例从2000年的0.36%增长到2008年的1.33%；全市授权发明专利数从2000年的28件增至2008年的505件；国家级科技奖项有了历史性突破，自2005年以来，已连续四年有9个项目获国家科学技术奖。调查问卷和座谈会显示，企业对“高新技术企业税收优惠政策”、“研发投入补助”、“科学技术奖励”、“企业工程（技术）中心认定及资金补助”等科技政策高度肯定，希望通过本次立法实现政策的进一步稳态化。

　　二、立法的必要性和可行性

　　根据调研情况和宁波实际，并借鉴外地立法经验，我们认为当前尽快起草出台《宁波市科技创新促进条例》是必要和可行的。

　　（一）立法是落实国家创新战略，加快宁波创新型城市建设的需要

　　当前我国正处于产业结构调整和发展模式转换的关键时期，党的十七大报告将“建设创新型国家”作为新世纪国家发展战略，强调自主创新是提高综合国力和参与国际竞争的根本途径。在应对本次全球金融危机过程中，中央政府更是将“大力推进自主创新”作为应对危机的四大“一揽子计划”之一。从宁波发展阶段来看，改革开放三十多年来，宁波经济社会发展取得了重大成就，2008年宁波市人均GDP已经超过1万美元。根据各国发展经验来看，一个国家或地区产业参与国际竞争、推动经济增长的阶段可以分为要素驱动、投资驱动、创新驱动、财富驱动四个阶段，当前宁波正处于要素驱动和投资驱动为主向创新驱动转变的时期。在这一发展阶段，充分利用宁波副省级城市的立法权，通过地方性法规的形式推进区域创新体系建设和企业创新能力提升，率先建成创新型城市，既是落实国家创新战略的需要，也是宁波自身发展面临的一项战略任务。

　　（二）立法是提高城市自主创新能力，加快产业转型升级的需要

　　当前宁波经济发展面临着巨大的产业转型升级压力：工业增加值率偏低，2008年宁波工业增加值1990.5亿元，工业增加值率18.2%，低于杭州19.5%和深圳23.7%的平均水平；全员劳动生产率偏低，2008年工业全员劳动生产率91100元/人，低于杭州的101914元/人和深圳的128044元/人；企业科技投入不足，2008年宁波企业技术开发费用占销售收入的比例仅为0.99%，大大低于杭州1.49%的水平；自主创新缺乏强有力的人才支撑，全市高级职称人数仅占全市人才总数的3.5%，硕士以上学位人数仅占1.8%，第二产业人才分布仅占全市36.8%；自主创新对农业和服务业发展的作用有待发挥，特别是新农村建设的科技支撑不足，服务业科技创新明显滞后；区域创新体系有待改善，科技金融体系发展滞后，产学研合作有待深化，科技中介服务机构服务水平不高；创新氛围不浓，相当一部分企业经营者安于现状，缺乏敢为天下先的创新精神。通过立法的形式，明确自主创新作为城市发展的主导战略，以此统率城市各种发展规划和发展政策，是加强区域自主创新能力建设，加快产业发展转型升级的必然要求。

　　（三）立法是完善科技创新体制机制，集聚各方力量共同创新的需要

　　宁波科技创新工作面临着一些体制机制问题的制约，包括产业性财政资金投入缺乏整合，对产业和企业创新推动力度不足；科技人才流动、培养与评价等方面的体制机制还不完善，科技人才的作用还有待进一步发挥；地方性高校、科研机构与本地企业产学研结合还不够深入，合作规模还很小；缺乏有效的科技创新绩效评价机制，科技创新主体积极性有待提高。这些问题，无法在单一部门的层面上予以解决，需要通过立法形式予以协同推进。同时，随着经济社会的发展，科技活动规模不断扩大，各创新主体之间的合作不断扩展和深化，仅仅依靠行政手段已经难以协调创新主体之间的关系。条例的制定将可以明确各主体的权利和义务，建立公平竞争的市场秩序，有效集聚各方力量，激发各主体从事科技创新活动的积极性，营造良好的创新环境。

　　（四）宁波多年来科技创新的成功探索，为科技创新立法奠定了良好基础

　　自科教兴市“一号工程”实施以来，宁波出台了30多项科技政策，对企业工程（技术）中心、重点实验室、高新技术企业、科技型企业、科技企业孵化器、引进大院大所、科技创新公共服务平台、科技基础条件等方面都给予了引导和支持，也取得了明显成效，为创新立法奠定了良好的实践基础。企业、高校和科研院所都很支持科技创新立法，希望这些政策能够上升为地方法规，以保持政策的稳定性和连续性。宁波市委、市政府在2006召开了建设创新型城市大会后，2007年又召开了进一步推进创新型城市建设工作会议，全市上下合力推进创新的氛围逐步形成。在这种良好的条件下，科技创新立法是有基础的、是可行的。

　　（五）外地科技创新立法的成功实践，为宁波科技创新立法提供了有益借鉴

　　国内已经有多个城市制订并颁布或者即将颁布地方性科技创新促进条例。除了上面提到的深圳、重庆、珠海外，目前全国15个副省级城市中已经有11个城市进行了“科技进步条例”或者“科技创新促进条例”的专项立法，《西安市科学技术进步条例》也已经通过人大常委会初审，正在征求社会意见。这些城市在颁布实施科技创新促进条例前后受到了社会各界的广泛关注，科技创新意识正逐步深入人心，产生了较大的社会影响。宁波目前没有一个对科技创新进行促进和规范的综合性法规，浙江省科技进步条例由于出台时间较早（1997年），很多方面已经不能适应当前形势的要求。兄弟城市的立法经验，可以为宁波进行科技创新立法提供大量有益的借鉴。

　　三、立法的总体思路和需要重点考虑的几个问题

　　（一）立法的总体思路

　　通过立法，进一步提升全社会创新意识，整合全社会科技创新资源，对成熟有效的科技创新政策和措施上升为法规条款，结合地方实际贯彻落实好《中华人民共和国科学技术进步法》。在具体条款上，应注重可操作性，能够细化的尽量细化。

　　（二）立法需要重点考虑的几个问题

　　1、关于加大科技投入力度问题

　　近年来，宁波市科技投入总体上有所增长，但是增长幅度不大，科技投入总量明显不足。反映创新投入能力的重要指标的全社会R&D经费支出占GDP的比重，多年来一直徘徊在1.4%以下，是我市“十五”未完成的2个指标之一，与宁波的经济地位不相称，不仅与北京、上海、深圳等城市有较大差距，而且与西安、武汉等中西部城市也有差距。在宁波加快创新型城市建设进程中，加大和引导企业的创新投入已刻不容缓。条例可推动建立以政府投入为引导、企业投入为主体、社会资本广泛参与的多元化科技投入体系，对市本级以及各县（市、区）财政科技投入增长速度等指标明确一定的要求。

　　2、关于科技创新人才引进和使用问题

　　人才是科技创新的第一要素，地方经济的发展主要取决于科技人才尤其是高端人才的引进培养力度和使用效率。人才的引进、培养和使用涉及到企业、事业单位、政府等多个主体，仅仅依靠一个或者几个部门的政策很难达到预期效果。有必要通过立法的形式，从人才引进、培养、使用、服务等各个环节予以规定，建立面向科技人才的与市场经济体制相适应的高效服务体系。充分挖掘科技人才潜力，解决“重引进、轻跟踪，重考核、轻服务”问题，弱化传统职称评审体制对人才使用效率的制约，鼓励高校和企业之间人才的有序流动，营造人才培养与引进的良好环境。

　　3、关于资源整合及科技基础条件建设

　　区域创新能力建设需要政府相关部门发挥各自的优势，相互配合，形成合力。本次立法可以通过对产业性财政资金投入进行一定的规定，要求产业性财政资金的投入必须立足于自主创新的城市主导发展战略，充分考虑对企业和产业创新能力引导作用，以整合政府相关部门的创新投入，形成创新推进合力。同时，还应该在加强科技基础条件建设，搭建公共创新服务平台，重点包括科技基础条件平台、公共技术服务平台、科技成果转化平台等。

　　4、关于产学研合作的稳态化问题

　　搭建产学研合作平台，推进产学研紧密合作是促进企业自主创新的重要内容。宁波本市企业自主研发能力相对较弱，大多数企业与高校、研究机构的长期性、战略性、稳态化合作较少。本次立法可以对产学研合作的组织形态和运行机制进行引导和扶持，重点鼓励企业、高校和科研机构采取战略联盟、共建研究院、共同投资经济实体等形式，实现长期的稳态化合作。

　　5、关于科技金融体系建设问题

　　根据发达国家科技创新推进的经验，完善的科技金融体系是支撑企业创新的重要力量。宁波科技金融发展相对滞后，科技型企业的资金来源渠道较少，对大规模技术创新形成了制约。科技金融体系建设也是国家科技部正在大力推进的一项工程，宁波市通过立法的形式推进本市科技金融体系建设，将有效推进宁波科技金融业的发展。立法中可以考虑的思路有：在市本级以及有条件的县市区建立风险投资引导基金，优化风险投资企业成长环境，引入国内外风险机构，引导民间资金进入风险投资领域；鼓励科技保险业发展，支持保险公司探索面向科技型企业和高新技术企业的科技保险试点；建立面向科技型企业的贷款支持制度，以及科技型中小企业贷款担保体系，完善担保机构的资本金补充和风险分担机制。

　　6、关于企业内部技术创新管理提升问题

　　完整的企业技术创新体系，包括企业外部创新体系和企业内部技术创新管理体系。宁波企业家技术创新管理能力普遍不足，引进的海外人才相当一部分技术能力突出但技术创新管理能力相对较弱。本次立法应通过研发投入补助、科技型企业评定、企业技术管理培训等抓手，推动企业提升技术创新管理能力，建立健全企业内部技术创新管理体系。

　　7、其他问题

　　国民经济和社会发展规划的编制和修订应当充分体现科技创新发展的基本要求，其他专项规划的编制和修订应当与科技发展规划相衔接。市科技行政主管部门应根据经济社会发展的变化完善科技中长期发展规划，并认真落实。加大对科技型企业的支持力度，积极形成创新型企业的政府支持导向。

　　四、立法建议

　　经过深入调研，结合宁波实际，立法调研组认为，宁波市科技创新立法工作不仅必要而且可行，立法时机已经成熟，建议将《宁波市科技创新促进条例》列入2010年宁波市立法计划。条例框架可以包括总则、区域科技创新体系、技术开发与产业化、科技创新人才、保障措施、附则等内容。