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编者按：
十三五及更长时期，是上海全面深化改革、城市创新发展的关键时期。“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是统领经济社会发展的指导思想，也是做好上海地方立法工作的重要遵循。本次课题研究，坚持以新发展理念为指引，以十三五及更长时期为研究时段，以本市“十三五”规划纲要和各专项规划为依据，以超大型城市治理现代化为目标，以前瞻性为标尺，以立法需求为落脚点，努力把握上海经济发展、社会进步、城市建设、文化繁荣、生态保护、民主法治建设的立法需求，着力描绘未来上海地方立法的基本构架，从而更好推进法治上海建设。《上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求》调研总报告，已经市人大常委会党组第九十次会议通过，现予发布。
目录
一、课题研究的主要考虑和总体把握（10）
（一）主要考虑
1、“十三五”及更长时期是上海发展的关键时期
2、中央对加强立法工作领导提出了新的要求
3、发挥人大立法主导权作用必须有坚实基础
（二）总体把握
1、以新发展理念为指引
2、以“十三五”规划为依据
3、以推进超大型城市管理治理现代化目标
4、以前瞻性为标尺
5、以立法需求为落脚点
二、上海地方立法的基本情况和面临形势（12）
（一）基本情况
1、根据上海发展不同阶段的特点，有重点有步骤地开展地方立法
2、根据时代发展和社会进步的需要，不断创新立法工作思路和理念
3、根据立法自身面临形势和承担任务的要求，不断完善立法工作体制机制
（二）面临形势
1、建设卓越的全球城市确立地方立法新的坐标
2、全面深化改革对地方立法提出新的要求
3、科技和信息技术发展将开辟地方立法新的空间
4、人口结构变化将成为地方立法新的课题
5、确保城市公共安全对地方立法提出新的考验
6、民生保障和改善要求地方立法交出新的答卷
7、社会主义核心价值观将赋予地方立法新的面貌
8、地方立法自身面临着新形势、新任务和新挑战
三、经济转型发展的立法需求（18）
（一）建设更高水平的自由贸易试验区
1、深化中国上海自贸试验区改革的立法需求
2、支持上海自由贸易港区建设的立法需求
3、支持浦东打造治理能力先行区的立法需求
（二）建设具有全球影响力的科技创新中心
1、保障科技创新中心建设的立法需求
2、构建科技进步总体框架的立法需求
3、深化人才体制机制改革的立法需求
（三）建设国际经济、金融、贸易、航运中心
1、加强地方金融监管的立法需求
2、支持展览业发展的立法需求
3、提升港口发展水平的立法需求
4、促进积极利用外资的立法需求
（四）引领经济发展新常态
1、统筹发展规划编制的立法需求
2、提升产品和服务质量的立法需求
3、深化价格改革的立法需求
4、支持中小企业发展的立法需求
（五）建设数字化、网络化、智能化的智慧城市
1、信息基础设施保护的立法需求
2、促进大数据共享应用的立法需求
3、加强个人信息保护的立法需求
（六）推进城乡发展一体化
1、建设美丽乡村的立法需求
2、发展新型农业经营主体的立法需求
3、加强动物防疫的立法需求
四、城市规划建设管理的立法需求（30）
（一）提高城乡规划和建设水平
1、完善空间规划体系的立法需求
2、推进城市更新的立法需求
3、保护城市历史风貌的立法需求
4、建设海绵城市的立法需求
5、推进城市网格化管理的立法需求
（二）城市住房建设和管理
1、统一不动产登记的立法需求
2、推进建筑节能减排的立法需求
3、加强基本住房保障的立法需求
4、发展住房租赁市场的立法需求
5、规范房地产经纪行为的立法需求
（三）构建一体化综合交通体系
1、深化出租汽车管理体制改革的立法需求
2、破解停车难矛盾的立法需求
（四）强化城市公共安全保障
1、加强人民防空的立法需求
2、特定场所和领域安全管理的立法需求
3、加强公共场所人群集聚安全管理的立法需求
4、加强寄递安全管理的立法需求
五、文化发展改革的立法需求（39）
（一）加强公共文化服务保障
1、加强基本公共文化服务的立法需求
2、推进公共文化机构建设的立法需求
3、促进全民阅读的立法需求
（二）发展文化产业、规范文化市场
1、促进文化产业发展的立法需求
2、促进体育产业发展的立法需求
3、规范文物经营管理行为的立法需求
（三）弘扬社会主义核心价值观
1、建立市民荣誉制度的立法需求
2、倡导见义勇为的立法需求
3、推进志愿服务的立法需求
六、民生改善和社会治理创新的立法需求（44）
（一）加快完善社会养老服务体系
1、支持居家养老的立法需求
2、促进社会化养老的立法需求
3、发展家庭服务业的立法需求
（二）发展保障人民健康的卫生事业
1、提升基本医疗卫生服务水平的立法需求
2、化解医疗纠纷、改善医患关系的立法需求
3、建立现代医院管理制度的立法需求
4、发展“海派中医”的立法需求
（三）推进率先实现教育现代化
1、推广普惠性学前教育的立法需求
2、发展现代职业教育的立法需求
3、促进民办教育发展的立法需求
4、保障中小学校办学自主权的立法需求
5、加强家庭教育的立法需求
（四）完善基本社会保险制度体系
1、贯彻实施社会保险法的立法需求
（五）健全社会救助和社会福利制度
1、健全社会救助体系的立法需求
2、规范和发展慈善事业的立法需求
3、发展公益性殡葬服务的立法需求
（六）构建和谐劳动关系
1、加强劳动保障监察的立法需求
2、实行欠薪保障金制度的立法需求
3、规范劳动合同用工的立法需求
（七）加强特殊群体权益保障
1、加强妇女权益保障的立法需求
2、加强儿童权益保障的立法需求
3、预防青少年违法犯罪的立法需求
4、加强无障碍环境建设的立法需求
（八）创新基层社会治理
1、发展社区社会组织的立法需求
2、加强住宅物业管理的立法需求
3、发挥人民调解作用的立法需求
七、生态文明建设的立法需求（59）
（一）支持资源节约集约利用
1、健全再生资源回收利用体系的立法需求
2、推加强生活垃圾管理的立法需求
3、促进建筑垃圾资源化利用的立法需求
（二）加强污染防治
1、土壤污染防治的立法需求
2、农业面源污染防治的立法需求
3、辐射污染防治的立法需求
4、海洋环境污染防治的立法需求
（三）加强生物生态保护
1、增加绿色休闲空间的立法需求
2、保护长江口珍稀水生生物的立法需求
3、保护湿地资源的立法需求
4、保护岸线资源的立法需求
（四）环境治理基础制度的改革
1、加强环境监测的立法需求
2、建立生态补偿制度的立法需求
八、民主法治建设领域立法需求（66）
（一）推动人大工作与时俱进
1、加强重大事项决定权的立法需求
2、加强规范性文件备案审查的立法需求
3、加强对人大任命人员监督的立法需求
（二）加强法治政府建设
1、建立尽责免责，创新容错机制的立法需求
2、加强政务诚信建设的立法需求
3、推进政府信息公开共享的立法需求
4、规范和加强信访工作的立法需求
（三）深化财税体制改革
1、推进政府预算绩效管理的立法需求
2、加强财政监督的立法需求
3、完善政府采购制度的立法需求
（四）加强司法行政工作
1、推进社区矫正工作的立法需求
2、完善司法鉴定制度的立法需求
3、健全法律援助制度的立法需求
（五）加强民族、宗教、外事工作
1、保障少数民族权益的立法需求
2、加强宗教事务管理的立法需求
3、加强境外非政府组织管理的立法需求
九、以新的理念和机制保障立法需求实现（77）
（一）在立法理念上更加进取
1、更加注重引领改革
2、更加注重先行先试
3、更加注重对标国际
（二）在立法内容上更加完善
1、更加重视在源头上加以管控
2、更加重视多元主体参与治理
3、更加重视权利救济和利益补偿
（三）在立法机制上有所创新
1、健全专项立法的工作机制
2、健全综合起草的工作机制
3、健全区域协作的工作机制
4、健全争取国家授权的工作机制
上海“十三五”及更长时期重点领域
立法需求总报告
市十四届人大三次会议通过的《上海市经济社会发展十三五规划纲要》，描绘了2016—2020年的上海经济社会发展的宏伟蓝图。市十一次党代会通过的《勇当排头兵敢为先行者不断把社会主义现代化国际大都市建设推向前进》，确定了到建党100年之际，上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的奋斗目标。着眼加强上海中长期发展的法制保障，上海市人大常委会组织开展了“十三五”及更长时期重点领域立法需求专题调研。
一、课题研究的主要考虑和总体把握
（一）主要考虑
1、十三五及更长时期是上海发展的关键时期。十八大以来，中央要求上海推进自贸试验区和科技创新中心建设两大国家战略，继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者，这给上海发展注入了强大动力，也提出了更高要求。未来五年，上海处于全面深化改革承前启后的关键阶段，城市创新发展迈入继往开来的重要时期。上海要全面深化改革，突破改革创新的制度瓶颈，必须坚持改革和法治双轮驱动，为全面深化改革构建有强有力的法制保障。
2、中央对加强党对立法工作的领导提出新的要求。党的领导是社会主义法治的灵魂。中共中央《关于加强党领导立法工作的意见》提出，党委要研究部署立法工作布局，确定未来较长时期立法工作指导方针和任务，明确经济社会发展各领域重点立法任务。上海人大调研提出本市中长期立法工作指导方针和任务的建议，有利于市委进一步加强对地方立法工作的领导，提高地方立法服务全市大局的效能和水平。
3、发挥人大在立法中主导作用需要有坚实基础。十八届四中全会要求发挥人大在立法中的主导作用，发挥立法的引领和推动作用。这既强化了人大的职责，也提出了更高要求，要求人大加强立法调研，夯实主导权的基础，做到情况明、决心大，准确掌握现行法规的实施情况、深入把握改革创新的立法需求、切实反映人民群众的期盼意愿，从而制定出更多管用的地方性法规。
（二）总体把握
1、以新发展理念为指引。“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是统领经济社会发展的指导思想，也是做好立法工作的重要遵循。课题研究以新发展理念为指引，贯彻以人民为中心的发展思想，注重把握科技创新、城乡协调、生态保护、扩大开放、民生改善方面的立法需求，促进改革成果由人民群众共享。
2、以“十三五”规划为依据。国家和本市的“十三五”规划纲要提出了未来发展的目标和任务，也提出了未来发展的立法建议，是立法与改革决策相衔接的重要依据。课题研究以规划纲要和各专项规划为依据，深入把握本市深化各领域改革的思路和路径，积极在地方立法权限内提出立法需求。
3、以超大型城市治理现代化为目标。上海作为人口超过2400万，地域面积6800多平方公里的要素密集的超大型城市，其管理和治理有很大特殊性。课题研究立足超大型城市治理现代化的目标，在坚持“建设用地、人口规模、生态环境、城市安全”底线基础上，积极探索超大型城市包容性发展，精细化管理、更具韧性成长的立法需求。
4、以前瞻性为标尺。十八大以来，中央强调立法不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，更是对经济社会发展和改革进程的主动谋划、前瞻规范。课题研究把前瞻性、趋势性、方向性作为导向，努力把握具有成长性、潜在性的立法需求，描绘未来上海地方立法的发展图景。
5、以立法需求为落脚点。把“立法需求”而非“立法项目”作为研究目标，主要是希望不受立法时机、现实基础、管理体制等具体条件的约束，能视野更宽广，更敢想敢试，把有利于上海锐意创新、敢为人先、蓬勃向上的立法需求原汁原味地反映出来，使之成为孕育立法项目的温床和摇篮。
二、上海地方立法的基本情况和面临形势
（一）基本情况
截至2017年9月，上海市人大及其常委会共制定地方性法规251件，其中现行有效法规176件；作出法规解释和法律性问题的决定28件，现行有效13件。这些法规为保障国家法律法规实施、促进本市经济社会发展发挥了重要作用。
1、根据上海发展不同阶段的特点，有重点有步骤地开展地方立法。上世纪八十年代，适应上海进一步扩大对外开放的需要，制定《漕河泾新兴技术开发区暂行条例》《上海市经济技术开发区条例》等法规，创全国之先河。这一时期，为保障上海市民饮水安全，制定《黄浦江上游水源保护条例》《关于黄浦江上游引水二期工程议案的决定》，取得良好社会反响和实施成效。上世纪九十年代，适应建立社会主义市场经济体制和浦东开发开放的需要，制定《外商投资企业审批条例》《反不正当竞争条例》《技术市场条例》《外高桥保税区条例》等法规，为市场经济和浦东发展保驾护航。进入新世纪以来，适应上海加快转变经济发展方式，制定《专利保护条例》《标准化条例》《大型科学仪器设施共享规定》《促进电子商务发展规定》《节约能源条例》等法规，发挥法治的推动作用。在世博筹办进程中，作出《促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》，制定和修订7件法规，有力提升城市管理水平和文明形象。服务上海建设“四个中心”的新目标，制定《推进国际金融中心建设条例》《推进国际贸易中心建设条例》《推进国际航运中心建设条例》，构建发挥城市核心功能的法治框架。市十四届人大常委会以来，制定《中国（上海）自由贸易试验区条例》《促进科技成果转化条例》，制定和修订《街道办事处条例》《居委会工作条例》《实施村委会组织法办法》等法规，为推进自贸试验区建设、科创中心建设、创新基层治理发挥支持和保障作用。
2、根据时代发展和社会进步的需要，不断创新立法工作思路和理念。上世纪八十年代，基于当时经济社会发展和法制建设实际，上海地方立法更多遵循的是“有比没有好”、“宜粗不宜细”的指导思想，要求加快立法进程，填补立法空白，适应了法制起步阶段的实际。随着地方立法数量的增加，对立法质量的期盼更加凸显，要求地方立法不追求体例完整，而是“需要几条制定几条”，把社会生活最需要的“关键的几条”制定好。随着社会主义法律体系的逐步形成，要求地方立法更好发挥细化、完善国家法律的作用，“体现地方需求、突出地方特色”，提高地方立法的针对性和可执行性，做到“能具体尽量具体、能明确尽量明确”。党的十八大以来，随着中央明确“重大改革要于法有据”，对立法前瞻性提出了更高的要求，要求不仅发挥“规范和保障作用”，还要发挥“引领和推动作用”，对立法功能有的新的认识和要求。
3、根据立法自身面临形势和承担任务的要求，不断完善立法工作体制机制。随着立法工作的开展，1985年起，市人大常委会会同市政府开始制订立法年度计划，并制定地方立法程序规定，使地方立法迈入规范化、制度化轨道。市十届人大常委会开始编制三年期、五年期立法规划，加强对一段时间立法工作的谋划和布局。市十一届人大常委会制定并实施法规草案公开征求市民意见办法、立法听证规则等，加大民主立法推进力度。市十二届人大常委会以来，按照“民主立法、科学立法”的要求，将与群众利益相关的项目都公开征求意见，并增设法规草案解读环节，提高法规审议质量。市十三届人大常委会以来，为克服立法中的部门利益倾向，建立健全立项论证制度，使有限立项项目更好地回应和满足社会公共需求。市十四届人大常委会以来，适应全面深化改革对立法工作的更高要求，建立立法正式项目、预备项目和调研项目滚动推进机制、重要项目起草由常委会副主任和政府副市长共同担纲的双组长制，确保全市大局需要的立法项目能起草成功、付诸审议。
（二）面临形势
当前的上海，已经到了没有改革创新就不能前进的阶段。新形势下的立法工作，需要准确把握经济社会发展和全面深化改革的新要求，解放思想、探索创新，着力破解体制机制制度瓶颈，着力加强制度创新，为市民权益守护、为市场主体松绑、为改革创新护航。
1、建设卓越的全球城市确立地方立法新的坐标。
市十一次党代会提出建设令人向往的卓越的全球城市的宏伟目标，提出上海要建设成为充满活力、更有朝气的创新之城，公正包容、更富魅力的人文之城，更具韧性、更可持续的生态之城，得到了市民的高度认同。未来地方立法，要以建设卓越全球城市为目标，认真学习和借鉴其他全球城市的立法模式和经验，深入研究超大型城市治理体系现代化的可行路径，不断提升地方立法的站位和坐标，不断更新地方立法的理念和思路，为建设宜居宜业的全球城市提供有力的法治保障。
2、全面深化改革对地方立法提出新的要求。
党的十八大以来，随着各领域改革的全面深化，坚持立法与改革决策相衔接、将改革纳入法治轨道成为了立法工作的鲜明主题。如何鼓励创新、宽容失败，为改革者护航，如何系统集成改革措施，使各项改革不断向中心目标靠拢，如何激发社会主体参与改革积极性，成为地方立法需要面对和破解的重大问题。上海市人大常委会已经制定了《关于促进改革创新的决定》，未来需要深入研究司法改革、教育医药卫生改革、国资国企改革、群团改革等重点改革领域的立法需求，为上海当好排头兵和先行者提供全方位法治保障。
3、科技和信息技术发展将开辟地方立法新的空间。
当前，以大数据、云计算、移动互联网等为代表的新一代信息技术正在深刻影响着经济社会发展。互联网的全面渗透已经改变了生产的组织方式、营销方式和管理方式，分享经济的快速发展正在对市民权益保护、企业责任确定、社会治理方式等都提出了新的课题。特别是随着语音识别、自动驾驶、智能机器人等人工智能技术突破，预计对就业结构、个人隐私、社会伦理、国家安全等都带来巨大挑战。这些都要求地方立法做好充分准备，面向未来，面向科技，积极适应新时代的到来。
4、人口结构变化将成为地方立法新的课题。
人口问题是经济社会发展中具有基础性、全局性和战略性的问题。当前，上海人口深度老龄化给社会保障和养老服务带来严峻挑战,少子化势必引发养老抚幼、疾病照料、精神慰藉等突出问题，外来常住人口不断增加对仍以户籍制度为依据的制度设计提出了新课题。实现上海人口自身的安全以及与经济社会等外部系统的平衡，需要地方立法在土地供应、水资源保护、交通规划、绿地配备、文化教育、医疗卫生等领域中加强统筹考虑、实现科学决策。
5、确保城市公共安全对地方立法提出新的考验。
安全是城市发展必须坚守的底线。上海的人流、物流、信息流、资金流等要素高度积聚，高密度人口给中心城区的基础设施和防灾减灾带来了巨大压力，智慧城市建设也为城市信息安全带了严峻挑战。特别是人群密集的公共场所安全、地铁运行安全、电梯运行安全、燃气管网安全、危险化学品储存运输安全、港口运输安全、住房安全、消防安全已经成为城市运行必须保障的关键环节。地方立法需要把城市运行安全贯穿于每个项目中，坚持安全和发展双轮驱动，以安全保发展，以发展促安全。
6、民生保障和改善要求地方立法交出新的答卷
贯彻以人民为中心的发展思想，坚持立法为民，促进公平正义始终是立法工作的出发点和落脚点。近年来民生领域立法逐步成为地方立法的重点，但依然存在立法供给不足、公众参与度不高、可操作性不强等问题，在基本公共服务、医疗质量、药品安全、教育质量、劳动报酬、社会保障、住房保障、房屋拆迁、环境治理等领域有旺盛的立法需求。地方立法需要回应社会关切、加强人大主导、推进民生立法进程，不断改进立法选项机制、扩大公民有序参与，表达、平衡、协调好各方利益关系，让以人民为中心的思想贯穿立法的始终。
7、社会主义核心价值观将赋予地方立法新的面貌。
法律是成文的道德，道德是内心的法律。贯彻中央精神，要求把社会主义核心价值观转化为法律法规的精神、宗旨、原则，使法律法规更好地体现道德理念和人文关怀、推动社会主义道德的养成和践行。今后地方立法要把法律的规范性和引领性结合起来，推动社会诚信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老、生态文明等领域的立法，发挥好立法对社会主义核心价值观的引领和保障作用。
8、地方立法自身面临着新形势、新任务和新挑战
地方立法是国家法律体系的重要组成部分。按照新立法法，全国235个设区的市获得地方立法权，表明中央在国家治理体系中进一步发挥地方积极性的重要指向。但也需要看到，随着市场经济通行规则的日渐完善、网络对社会生活影响的不断延伸、区域省市联动发展战略的深入推进，地方立法的局促性日渐显现。同时，随着国家法律条文约束性不断增强，备案审查工作的刚性不断提升，地方立法的探索空间受到更多限制。这些都要求地方立法加快创新转型，积极探索服务改革创新和经济社会发展的新路径。
三、经济转型发展的立法需求
上海要建成“四个中心”，当好全国改革开放的排头兵和创新发展的先行者，必须加快发展方式转变，坚定不移走创新驱动发展之路。本市现行财经科技领域地方性法规有37件，涵盖了“四个中心”建设、产业发展促进、市场秩序监管、科学技术进步等多个方面。未来上海要抓住我国经济与世界经济深度融合的新机遇，解决好经济增长动力不足、科技创新能力不强、发展质量和效益提升不够等瓶颈问题，进一步加快创新转型发展，必须继续加强经济领域地方立法。
（一）建设更高水平的自由贸易试验区
中国（上海）自由贸易试验区是国家第一家批准的自贸试验区。同其他省市自贸试验区相比，上海自贸区更加突出为全国改革开放探索可复制可推广经验，更加突出在金融改革创新方面探索攻坚，也是唯一和一级地方行政区划完全合一的自贸试验区。国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（3.0方案），要求上海自贸区建设开放和创新融为一体的综合改革试验区，开放型经济体系的风险压力测试区，提升政府治理能力的先行区，成为服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的桥头堡，提出了新的更高要求。主要立法需求是：
1、深化中国上海自贸试验区改革的立法需求。《中国（上海）自由贸易试验区条例》为培育法治化、国际化、便利化的营商环境提供了法制保障。当前，上海自贸区建设面临着“对照国际最高标准、建设最好水平自由贸易区”的新要求、“三区一堡”的新定位，以及试验区范围扩展至金桥、张江、陆家嘴片区的新情况、管委会与浦东新区合署办公的管理新体制。需要修改条例，整合三年多来的改革创新举措，明确不同片区的区域功能和发展目标，建立科学合理的区域管理体制，继续深化投资管理体制改革，完善同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，优化自贸试验区法治环境。
2、支持上海自由贸易港区建设的立法需求。国务院《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》（3.0方案）提出，设立自由贸易港区，根据国家授权实行集约管理体制，探索实施符合国际通行做法的金融、外汇、投资和出入境管理制度。需要在自由贸易港区设立并运行一段时间后，抓紧推进自由贸易港区地方立法，在确保公共安全和环境安全基础上，放宽进境货物管制，建立符合国际惯例的制度规则和操作模式，拓展国家开放型经济体系的新发展空间。
3、支持浦东打造政府治理能力先行区的立法需求。市政府颁布《进一步深化中国上海自贸试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》，明确以陆家嘴法定机构试点为突破，探索在事中事后监管各个环节建立业界参与机制。浦东新区人大常委会作出《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》，明确在全国率先实施构建“业界共治＋法定机构”的公共治理架构，探索构建精简高效的公共治理模式。需要通过地方立法，总结金融城体制改革经验，支持浦东在公共治理领域继续先行先试，加快探索社会、企业、政府等多元社会主体共同参与的政府治理模式，为上海乃至全国政府管理体制改革提供示范借鉴。
（二）建设具有全球影响力的科技创新中心
国家“十三五”规划把上海建设具有全球影响力的科技创新中心列为国家战略。国务院发布了《上海系统推进全面创新改革试验、加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》，市委市政府发布了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》（人才新政30条）。本市科技领域主要有《上海市科学技术进步条例》《上海市技术市场条例》《上海市鼓励引进技术的吸收与创新规定》《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》《上海市促进科技成果转化条例》《上海市人才流动条例》等法规，与发达国家地区相比，数量偏少，体系性不强，需要抓紧研究本市科技创新法规制度框架，有序推进科技地方立法，形成本市科技法规群。主要立法需求是：
1、构建科技进步总体框架的立法需求。制定于上世纪九十年代的《上海市科学技术进步条例》是科技宏观管理方面的法规，在本市科技进步法规体系中处于"基本法"地位，但也存在法规内容与上位法相似，原则性、倡导性规定较多等不足。需要根据当前科技创新的新形势，全面修订法规，对科技资源布局、企业创新能力提升、科技公共服务、政府保障措施等作出针对性、实效性规定，改变科技领域多头管理、条块分割的状况，使其真正成为本市科技领域的基本法。
2、保障科技创新中心建设的立法需求。高质量的法治保障水平是全球主要创新城市的共同特征，在上海科技走向国际、发挥全球影响力的进程中，法律制度是否健全将决定世界对上海的认可和接纳程度。当前，上海建设具有全球影响力的科技创新中心的“1+9+X”的政策体系已经具备雏形，为开展相关地方立法奠定了坚实基础。需要制定本市保障科技创新中心建设的地方法规，宣示全市推进这一国家战略的坚定决心，构建与科创中心建设相适应的管理体制，支持张江综合性国家科学中心、张江科学城建设，规范改革创新举措的决策程序，为科创领域改革提供合法路径。
3、深化人才体制机制改革的立法需求。人才是经济社会发展的第一资源，是城市核心竞争力的集中体现。中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》指出，“加强人才管理法制建设，研究制定促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面的法律法规”。近年来，本市建立了市场导向的人才流动、评价和激励机制，以薪酬、贡献为主要评价依据的居留申请条件，取得良好效果。《深圳经济特区人才工作条例》在人才入户、创业和激励方面提出了一系列创新举措。需要制定具有统领性的本市人才法规，固化本市人才体制机制改革成果，建立择优竞争的人才发展体制，为上海发展提供充沛的人才资源和智力支持。
（三）建设国际经济、金融、贸易、航运中心
建设上海国际经济、金融、贸易、航运中心，是中央在批准上海城市总体规划（2000-2015）时明确的上海城市发展定位。经过多年接续努力，本市“十三五”规划明确提出2020年基本建成“四个中心”，同时强调“四个中心”的融合发展以及与科创中心的联动发展。市人大常委会已制定《上海市推进国际金融中心建设条例》《上海市推进国际贸易中心建设条例》《上海市推进国际航运中心建设条例》等法规，为“四个中心”建设提供了基本法制框架。主要立法需求是：
1、加强地方金融监管的立法需求。加强金融监管、维护金融安全和稳定是建设国际金融中心的题中之义，是中央和地方政府的共同职责。近年本市来互联网金融领域风险浮出水面，严重侵害了消费者的权益，成为区域金融稳定的重大隐患。全国金融工作会议对落实地方金融监管责任、完善地方金融监管机构和制度提出了明确要求。需要制定本市地方金融监管法规，建立行业协同的监管机制，加强对地方金融组织从事非法吸收社会资金、金融欺诈、违规融资等行为的监管，加强对融资租赁、典当等类金融行为的监管，强化信息披露和共享，维护区域金融稳定，保障上海建成国际金融中心。
2、支持展览业发展的立法需求。展览业是上海建设国际贸易中心的重要动力，对商贸、旅游、餐饮、住宿、运输等行业具有很强的带动效应。上海大型展览场馆设施数量、展会数量和面积均居全国首位，位居世界前列。需要在政府规章《展览业管理办法》基础上，制定本市地方法规，健全展览业管理服务体制、明确展览各方权益和责任，加强知识产权保护，建立适合展览业特点的快速纠纷解决机制，鼓励行业协会发挥作用，促进展商旅文联动发展。
3、提升港口发展水平的立法需求。港口是上海建设国际航运中心的核心载体。随着“一带一路”战略的推进，港口在促进对外开放、加强对外贸易方面的重要性日渐凸显。早期制定的《上海港口条例》在促进港口建设与发展，维护港口安全与经营秩序方面发挥了积极作用，但目前条例的可用性已经不强，需要结合国际航运中心建设、绿色港口建设新形势作出新的规定。特别是邮轮产发展迅猛，其从人员从业标准和配套码头标准欠缺，监管手段和法律依据缺少，亟需法制保障。
4、促进积极利用外资的立法需求。积极利用外资是我国对外开放战略的重要内容。国家层面三大外资法正在修改过程中。早期制定的《上海市外商投资企业审批条例》以审批管理为主，已由市人大常委会暂停实施。当前经济全球化面临新挑战，为提升上海引资新优势，保障吸引外资稳定增长，需要修订条例，减少外资准入限制、明确财税支持政策，完善开发区综合投资环境，便利人才出入境，进一步提升本市外商投资环境法治化、国际化、便利化水平。
（四）引领经济发展新常态
我国经济发展进入新常态。市十一次党代会指出，上海要当好排头兵和先行者，关键要以供给侧结构性改革为主线，以提高发展质量和效益为中心，努力实现经济更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。这一领域地方法规主要在维护市场秩序、激发市场主体活力和提升质量供给方面，主要有《上海市社会信用条例》《上海市产品质量条例》《上海市标准化条例》《上海市计量监督管理条例》《上海市统计条例》《上海市反不正当竞争条例》《上海市价格管理条例》《上海市促进中小企业发展条例》《上海市经纪人条例》《上海市促进行业协会发展条例》《上海市保护消费者合法权益条例》等。主要立法需求是：
1、统筹发展规划编制的立法需求。随着经济进入新常态，发展规划在本市经济社会发展中的统领作用越来越凸显。国家和本市“十三五”规划纲要均提出，加快出台发展规划法律和条例，加强规划编制、实施和管理制度建设。需要制定本市相关法规，发挥国民经济和社会发展规划对城市规划、土地利用规划、区域规划、专项规划的指导作用，加强各规划在发展目标指标、重大项目、规划土地、预算资金的衔接协调，推进发展规划编制工作的规范化、科学化。
2、提升产品和服务质量的立法需求。供给侧结构性改革的主攻方向是提高供给质量。中共中央、国务院颁布《关于开展质量提升行动的指导意见》，指出我国经济发展的传统优势正在减弱，实体经济结构性供需失衡矛盾和问题突出，特别是中高端产品和服务有效供给不足，迫切需要下最大气力抓全面提高质量，推动我国经济发展进入质量时代。国务院《质量发展纲要2011-2020》明确质量包含产品质量、工程质量、服务质量三个部分。深圳制定了《深圳经济特区质量条例》，将质量概念进一步拓展为经济质量、文化质量、社会质量、生态质量、城市建设质量和政府服务质量。上海在质量方面一直走在全国的前列，需要修改《上海市产品质量条例》，丰富和拓展质量内涵，明确企业、技术机构、消费者、社团组织和政府等各类主体的质量责任和义务，建立衡量质量绩效的考核评价体系，更好走质量型增长、内涵式发展之路。
3、深化价格改革的立法需求。价格改革是社会主义市场经济制度自我完善和发展的重要内容。党的十八届三中全会要求深化价格改革，加快完善市场决定价格机制，同时加强市场价格监管。当前，上海正按照国家要求推进食盐价格、电力、医疗、交通运输等领域价格改革。《上海市价格管理条例》施行已经超过20年，需要紧密结合改革实践，健全公用事业成本规制、成本价格信息公开等制度，加强价格监督检查和反垄断工作，保障价格改革深入推进、保障基本民生不受影响。
4、支持中小企业发展的立法需求。中小企业是经济发展的活力之源、创新之源。《上海市促进中小企业发展条例》明确了本市财政专项资金投向中小企业的最低比例，对"强制赞助"、"强制评比培训"等作出了禁止性规定。由于自身和外部环境等多种原因，本市中小企业仍然活力不足，市场准入门槛高、税费负担重、融资难、招工难、用地难、技术职称评定难等问题仍然存在。全国人大常委会正在修改《中小企业促进法》。需要根据国家法律修改进程，修改本市相关法规，提高扶持中小企业政策的针对性、有效性。
（五）建设数字化、网络化、智能化的智慧城市
智慧城市是城市的智慧式管理，也是城市发展新的增长极。国家“十三五”规划纲要提出到2020年建成一批特色鲜明的智慧城市。全国人大常委会正从四个层面布局信息网络立法:基础层是互联网信息的关键基础设施，主要是《网络安全法》《电信法》；基础层之上的是互联网平台,主要是《电子商务法》;平台之上的是互联网用户，主要是个人信息保护立法;用户之上是互联网信息，主要是互联网信息服务管理立法。本市智慧城市立法亟待加速，主要立法需求是：
1、信息基础设施保护的立法需求。先进的基础设施是智慧城市建设的基石。早期通过的《上海市人大常委会关于加强本市基础通信管线管理的决定》对本市智慧城市建设发挥了重要作用。《上海市智慧城市建设“十三五”规划》提出，加快推进城市关键基础设施保护的地方立法。需要根据《网络安全法》有关关键信息基础设施安全保护制度的规定，制定本市相关法规，实现信息基础设施规划与城乡规划全面融合，加强对信息安全空间监管，为建设下一代互联网示范城市提供法律支撑。
2、促进大数据共享应用的立法需求。大数据是城市管理科学决策的依据，是智慧城市运行的核心支撑。国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，上海颁布实施《大数据三年行动计划》《大数据发展实施意见》。上海当前大数据发展的困难和瓶颈是：信息资源跨领域、跨部门协调难度大，亟需加强数据共享的法制保障；沉淀在政府层面的数据资源价值尚未充分挖掘，亟需形成有效的政企合作机制，满足社会公众的数据需求。需要通过大数据地方立法，建立大数据采集、处理、整合、共享、挖掘、分析、应用的链条体系和制度规范，妥善处理个人信息保护和大数据集成应用的关系，支持上海率先建成智慧城市。
3、个人信息保护的立法需求。保护个人隐私、商业秘密是智慧城市发展的底线。当前个人信息被窃取及滥用已经成为严重的社会问题，成为其他各类犯罪的上游犯罪。《民法总则》《网络安全法》《关于加强网络信息保护的决定》《电信和互联网用户个人信息保护规定》等法律法规，确立了个人信息保护的基本法律制度。亟待根据法律法规有关个人信息保护的条款，制定本市个人信息保护方面的综合性法规，强化国家机关企事业单位的信息安全保护责任，强化互联网企业的保密义务，预防电信诈骗，让互联网真正造福人民。
（六）推进城乡发展一体化
本市城乡发展不平衡是最大的短板。上海“十三五”规划要求推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜，深化农村改革，全面缩小城乡发展差距。上海现代农业“十三五”规划提出：“着力推进农产品质量安全、农业生态环境资源保护和新型农业经营主体等领域和薄弱环节的立法。”本市“三农”领域法规主要有《上海市水产养殖保护规定》《上海市实施农业技术推广法办法》《上海市动物防疫条例》《上海市促进农业科技进步若干规定》等4部，以及正在审议中的《上海市农村集体资产监督管理条例》。主要立法需求是：
1、建设美丽乡村的立法需求。美丽乡村建设是改善农村人居环境、整体提升村民素质的重要抓手。国务院办公厅下发《关于改善农村人居环境的指导意见》，市政府颁布《本市推进美丽乡村建设工作的意见》，要求做好道路建设、危桥整修、水环境整治等村庄改造项目。总结本市近10年村庄改造实践，还存在美丽乡村规划不合理、定位不清晰、资金来源不保障、农民增收不显著等问题。需要通过制定相关法规，推进本市农村基础设施建设，强化财政投入、强化机制创新，切实让农民得到实惠。
2、发展新型农业经营主体的立法需求。培育新型农业经营主体是本市农业现代化发展的关键环节。当前，本市要应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化，亟需发展新型农业经营主体。中办国办下发《关于加快构建政策体系培育新型农业主体的意见》，提出在用地、金融、保险、财税等政策和基础设施建设方面给予支持。全国人大常委会正在制定《农民专业合作社法》。需要制定本市促进农民专业合作社发展、家庭农场发展的地方法规，解决好谁来种地、怎样种好地等问题，支撑本市现代都市农业发展。
3、加强动物防疫的立法需求。防控重大动物疫病，对养殖业生产安全至关重要，与农产品质量安全关联性极大。近年来，本市防控中出现了一些新情况：由于缺乏疫苗注射损害的利益补偿机制，部分养殖户对防疫工作有抵触；基层青年防疫骨干流失严重，基层防疫人员老化严重。需要修改《上海市动物防疫条例》，理顺防疫体制，吸引青年人才，确保农业安全。
四、城市规划建设管理的立法需求
城市是社会进步和人类文明的产物。城市建设管理是一项复杂精密的系统工程，涉及规划土地、市容环境、园林绿化、市政公路、排水供水、河道管理、公共交通、住房建设等诸多领域。本市现行城市规划建设管理领域法规有49件。根据城市总体规划（2016-2040），上海城市要走向美好未来，必须树立底线思维、实现精细管理、注重城市安全。这其中，地方立法是十分重要的支持和保障。
（一）提高城乡规划和建设水平
城乡规划和建设是政府统筹安排城乡建设空间布局，保护生态和自然环境的全局性、综合性、战略性的工作。本市“十三五”规划纲要提出：把以人为本、集约高效、绿色低碳、传承文脉的理念全方位融入城市发展，提高城市设计品质和规划建设水平。市十一次党代会报告描绘了未来上海城市图景：建筑是可以阅读的，街区是适合漫步的，公园是最宜休憩的，市民是尊法诚信文明的，城市是有温度的……，这一描绘反映了市民心愿。这一领域法规主要有《上海市城乡规划条例》《上海市地下空间规划建设条例》《上海市地面沉降防治管理条例》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》《上海市实施土地管理法办法》《上海市供水管理条例》《上海市排水管理条例》《上海市河道管理条例》《上海市防汛条例》《上海市地名管理条例》《上海市测绘管理条例》等。主要立法需求是：
1、完善空间规划体系的立法需求。目前，城乡规划存在“重纵向控制，轻横向衔接”的问题，不同规划互不衔接，削弱了规划的严肃性，导致规划落实难。国家“十三五”规划提出：以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。国务院《省级空间规划试点方案》提出，在省级空间规划和市县“多规合一”试点基础上，对空间规划立法问题进行研究，开展空间规划立法。需要在实践基础上将《上海市城乡规划条例》修改为空间规划方面的地方法规，统筹土地、海洋、生态等空间资源，创新规划管理体制机制，实现环境保护和经济社会发展的更好平衡。
2、推进城市更新的立法需求。城市更新是在上海规划建设用地规模“负增长”情况下，改变“大拆大建”模式，实现内涵式发展的新选择。近年来，外滩源、新天地、田子坊、思南公馆、八号桥、老码头等已成为上海城市更新的成功案例。市政府规章《城市更新实施办法》明确：城市更新包括了完善城市功能、完善公共服务配套设施、加强历史风貌保护、改善生态环境、完善慢行系统、增加公共开放空间、改善城市基础设施和城市安全等诸多要求。需要在政府规章实施基础上制定地方法规，强化政府、企业、社会共同参与，强化城市文脉保护和社会公平正义，让城市更新理念在旧区改造中得到贯彻落实。
3、保护城市历史风貌的立法需求。上海是国家级的历史文化名城，有着珍贵的历史文化遗存。上海已经公布的优秀历史建筑有1000多处，历史建筑风貌区面积有700多万平方米。早期制定的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》偏重于对单体历史建筑保护。按照本市“十三五”规划“将历史文化保护与城市更新结合，加大对文化保护单位、优秀历史建筑、特色风貌道路、历史文化风貌区的保护力度”的要求，需要修改现行法规，更加注重成片、成街坊历史风貌的整体性和普遍性保护，传承城市文脉，留住城市记忆，同时改善居民居住条件。
4、建设海绵城市的立法需求。海绵城市是涉水生态建设，包含“水量上要消峰、水质上要减污、雨水资源要利用”等内容。国务院《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出：到2020年，城市建成区的20%以上面积达到目标要求；到2030年，80%以上达到目标要求。本市城市建设由于开发强度高、硬质铺装多，近年出现了“大雨必涝”现象，且雨水污染河道的情况日渐突出。需要修改《上海市排水管理条例》或制定海绵城市相关法规，将海绵城市规划建设标准纳入规划、建设、管理、运行许可审核，改善城市水环境，增强城市防涝能力。
5、推进城市网格化管理的立法需求。党的十八届三中全会提出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。经过十多年的努力，上海城市网格化综合管理已经成为城市日常运行不可或缺的基础平台和各级政府的重要指挥枢纽，涵盖了公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化、其他设施诸多重要领域。本市形成了以政府规章《上海城市网格化管理办法》为核心的政策体系群，但文件效力和机构能级不足的问题也逐渐显现。需要通过地方立法，明晰网格化管理原则、单位职责、管理流程、考核评价等内容，提升网格化管理工作的权威性和专业性。
（二）城乡住房建设和管理
住房建设既关系城市建设、城市风貌、城市安全，同时也是十分重要的民生问题。住房建设涉及建筑业、房地产、物业管理等诸多内容，相关地方性法规有《上海市房地产登记条例》《上海市建筑市场管理条例》《上海市建筑节能条例》《上海市建设工程材料管理条例》《上海市新建住宅交付使用许可规定》《上海市房屋租赁条例》《上海市拆除违法建筑若干规定》《上海市住房公积金管理若干规定》等。主要需求是：
1、统一不动产登记的立法需求。建立不动产统一登记制度，对于提高政府治理效率，方便企业和群众办事具有重要意义。国务院颁布《不动产登记暂行条例》，本市房地产登记体制已实现了向不动产登记的平稳过渡。早期制定的《上海市房地产登记条例》是在国家房地分离体系下确定的登记管理体系，需要抓紧修改，扩展登记范围、规范登记行为、提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力，保障公民法人依法享有的不动产权利。
2、推进建筑节能减排的立法需求。目前建筑节能减排内涵逐步扩大，从单体建筑节能延伸到区域化的绿色生态，从节能技术应用到覆盖所有资源的节地、节能、节水、节材、保护环境的绿色建筑技术集成体系，从建筑设计阶段延伸到规划设计、建设施工、运营、拆除等全生命周期，从传统的现场建造到工厂和的装配式建设生产，可以说在生态理念、规模范畴、技术集成、全生命周期、全产业、建设模式上发生了巨大的变化。现行《上海市建筑节能条例》已难以适应新形势，需要制定促进绿色建筑发展的地方法规，为本市绿色建筑体系的健康有序发展提供有力支撑。
3、加强基本住房保障的立法需求。本市住房保障体系包含了共有产权房、廉租住房、公共租赁住房、征收安置房等。国务院正在起草《城镇住房保障条例》，市政府颁布了《上海市共有产权住房保障管理办法》。本市地方法规仅有《上海市住房公积金管理条例》，住房保障法制建设落后于保障性住房推进的实际，存在诸如经济适用房政策实施中的寻租腐败，对依法应退出的行为的监督和处罚不力等问题。需要加强本市保障性住房的地方立法，完善三类住房保障供后管理制度，建立统一有效的住房保障“准入”与“退出”机制，明确对骗取保障和拒不退保人的法律责任等，使保障性住房发挥好保障市民基本居住的作用。
4、发展住房租赁市场的立法需求。在城市土地资源紧张的情况下，培育和发展住房租赁市场，是实现城镇居民住有所居目标的重要途径。当前，存在着租赁房源总量不足、市场秩序不规范、政策支持体系不完善等问题，租赁住房解决市民住房问题的作用没有得到充分发挥。国务院印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，旨在规范住房租赁市场发展，促进我国住房市场由以售为主向租售并举转变。需要在实践基础上修改《上海市房屋租赁条例》，建立适合长期租赁居住的住房产品和制度安排，鼓励先租后买再改善的梯度住房消费模式，规范租赁市场秩序，保障租赁当事人的合法权益。
5、规范房地产经纪行为的立法需求。规范房产经纪机构和经纪人行为是房地产市场秩序的关键环节。当前，签订虚假交易合同、设立过桥贷、设立资金池、发布虚假房源、不实价格、虚构成交记录、价外加价等违规违法较为普遍，要求加强对房地产经纪行为的监管，遏制中介机构的违规违法行为。需要修改《上海市经纪人条例》，明确设立房地产经纪监管服务平台，严格房地产经纪机构准入条件，建立房地产经纪机构和从业人员信用档案，规范虚拟交易，规范首付行为，杜绝虚假宣传，严禁价外加价，保持房地产市场健康发展。
（三）构建一体化综合交通体系
城市交通管理分为公共交通、道路运输、水路运输和道路管理四个方面。国家“十三五”规划对完善现代综合交通运输体系提出了“网络化布局、智能化管理、一体化服务、绿色化发展”的要求。本市“十三五”规划提出“坚持以管为本、完善体系、补齐短板，构造安全、畅达、绿色、文明的一体化综合交通体系”的目标。上海市综合交通“十三五”规划提出：加快启动修订出租汽车、道路运输、港口和水运、路桥隧道安全保护、寄递安全等地方性法规、规章等相关工作。现行地方性法规有《上海市公共汽车和电车客运管理条例》《上海市轨道交通条例》《上海市民用机场条例》《上海市道路运输管理条例》《上海市水路运输管理条例》《上海市内河航道管理条例》等12件，基本实现全覆盖。主要立法需求是：
1、深化出租汽车管理体制改革的立法需求。这是社会高度关注的城市交通出行领域，同城市形象、民生保障密切有关。目前网约车的快速发展，已经对传统出租汽车管理体制造成较大冲击。国务院出台《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，市政府印发《关于本市深化改革推进出租汽车行业健康发展的意见》，提出巡游车实行无偿有期限经营权管理，完善巡游车经营权配置制度，保障驾驶员合法权益。需要根据国家改革部署，修改《上海市出租汽车管理条例》，立足保护乘客权益，提升服务质量，规范出租汽车企业、驾驶员等各自行为，促进这一行业健康发展。
2、破解停车难矛盾的立法需求。停车难是本市交通出行的突出问题。本市实有小客车近320万辆，居住小区的夜间停车矛盾、中心城区特别是医院学校附近的停车矛盾十分突出。《上海市道路交通管理条例》和《上海市停车场（库）管理办法》都设定了相关制度，但停车难矛盾依然突出。需要专门制定加强停车管理的地方法规，强化规划、建设、运行的协调衔接，强化各部门的配合支持支持，加强停车矛盾突地段的公共停车设施建设，完善停车收费机制，鼓励资源挖潜与共享，推广住宅小区错时利用周边停车资源。
（四）强化城市公共安全保障
城市公共安全是是城市发展必须始终坚守的底线。全国人大常委会通过的《国家安全法》，贯彻总体国家安全观的要求，内容涵盖了国家传统安全，以及经济安全、能源资源安全、文化安全、技术安全等各个领域。作为超大型城市，上海的人流、物流、信息流、资金流等要素高度积聚，公共安全形势更为复杂。全市有《上海市安全生产条例》《上海市消防条例》《上海市民防条例》《上海市实施突发事件应对法办法》《上海市建设工程质量和安全管理条例》等涉及公共安全的多部法规。主要立法需求是：
1、加强人民防空的立法需求。人民防空事关人民群众生命安危、事关改革开放和现代化建设成果。《上海市民防条例》覆盖了本市对空袭、火灾、水灾、地震灾害和其他灾害，灾害性的化学事故、放射性污染事故、交通事故、建筑物与构筑物倒塌和其他灾害性事故的预防和应急救援。近年来，本市民防工程的建设和使用管理、地下空间开发利用的综合协调管理等方面均出现了一些新情况，民防工作体制还涉及到与突发事件应对体制相衔接等问题。为此，需要跟踪国家《人民防空法》的修改情况，启动本市条例修改进程。
2、特定场所和领域安全管理的立法需求。在特定场所和公共娱乐休闲服务场所领域，需要修改《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》，强化公安、文化、工商、新闻出版和旅游等部门管理合力，优化治安管理。在特种设备安全领域，本市在用电梯全球城市排名第一，电梯安全、老旧房屋增装电梯等问题突出，需要制定电梯安全管理的地方法规。在公共建筑领域，本市50年以上高龄的房屋约2000多平方米，不同程度存在屋面渗漏、山墙开裂、管道老化、公建设施不全等现象。需要制定房屋安全使用管理的地方法规，明确房屋业主和使用人的主体责任，规范房屋使用行为，建立定期检查、专项检测、定期养护及隐患处置制度，保障居民居住安全。
3、加强公共场所人群集聚安全管理的立法需求。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《大型群众性活动安全管理条例》等法律法规，市政府制定了《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》，对人群聚集公共场所的日常安全管理、人群聚集活动的风险评估、应急处置、大型群众性活动的安全许可等作了规范。由于涉及相关单位权利义务的调整，需要在规章实施基础上制定地方法规，明确人员集聚公共场所的管理单位、大型群众活动的承办者的安全责任，明确市民在公共场所的行为规范。
4、加强寄递安全管理的立法需求。寄递安全关系快递行业健康发展，更关系城市运行安全和市民生命财产安全。上海有2000多家经过许可备案的快递企业，直接从业人员超过12万。目前，违法收寄危险化学品、管制刀具和枪支弹药、毒品等案件时有发生，利用寄递渠道开展情报窃密、反宣渗透、民族分裂等情况比较突出。中央九部委发布《关于加强邮件、快件寄递安全管理若干意见》，国务院即将出台《快递条例》。需要制定地方法规，推行“收寄验视、实名收寄、过机安检”等三项制度，建立快递企业加盟安全责任连带机制，为快递市场健康有序发展提供制度保障。
五、文化发展改革的立法需求
文化软实力是城市核心竞争力的重要因素。上海是海派文化的发祥繁荣之地，是中西文化的兼容并蓄之城，内蕴深厚、特色鲜明。在全球化文化融合碰撞和文化产业快速发展的背景下，通过文化立法来促进现有文化资源的开发利用，积极应对国外文化产品的冲击，形成有自己特色的文化产品并带动整个城市文化业的发展，显得尤为迫切。市十一次党代会提出要在今后五年基本建成国际文化大都市，提升上海城市文化软实力和国际影响力。由于文化既有意识形态属性，也有社会公益事业属性，还有市场交易的产业属性，是较难立法的一个领域。本市文化方面法规主要有《上海市文化娱乐管理市场条例》《上海市音像制品管理条例》《上海市出版物发行管理条例》《上海市社区公共文化服务规定》《上海市文物保护条例》《上海市非物质文化遗产保护条例》等6件。
（一）加强公共文化服务保障
全国人大常委会通过了《公共文化服务保障法》，成为我国文化法制建设的一个重要标志。上海要建设国际文化大都市，必须切实促进基本公共文化服务标准化、均等化，保障公共文化服务的公益性质，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。主要立法需求是：
1、加强公共文化服务保障的立法需求。服务人民是社会主义文化的基本属性。国家统计局上海调查总队报告显示，本市郊区公共文化服务水平相对薄弱，市民参与公共文化建设的积极性未能得到调动，“距离偏远”和“价格较高”成为影响市民去文化场馆的主要原因。需要根据《公共文化服务保障法》制定本市公共文化服务方面的基础性法规，强化政府公共文化服务的财政投入，明确公共文化服务保障标准，鼓励社会力量参与，保障市民基本文化权益。
2、推进公共文化机构建设的立法需求。公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆是公共文化的平台、通向智慧的宝库、国民进步的阶梯。中央深改组《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》提出，按照政事分开、管办分离的要求，建立以理事会为主要形式的法人治理结构，吸纳专业人士、各界群众参与管理。全国人大常委会即将审议《公共图书馆法》。需要根据国家法律和本市改革进程，制定本市公共文化机构方面的地方法规，明确公共文化机构的公益属性，提高公共文化服务机构管理水平和服务效能。
3、促进全民阅读的立法需求。全民阅读是城市气质的展现。《上海市民阅读状况调查分析报告（2017）》显示，上海市民年平均阅读量约在6.64本，与欧美国家年人均16本仍然有较大差距。美国、日本、俄罗斯等国家都颁布促进与保障阅读的法规，对全民阅读的组织协调、经费投入、基础设施建设、特殊群体保障等进行规范。国务院正在起草《全民阅读促进条例》。需要制定地方法规，将全民阅读纳入政府工作规划，明确政府在提供公共阅读资源方面的责任，加强对郊区全民阅读工作的扶持，促进公民权利平等和社会公平正义。
（二）发展文化产业、规范文化市场
上海是我国文化产业发展较早，文化市场比较繁荣的城市。国家《十三五时期文化产业发展规划》提出，重点发展演艺、娱乐、动漫、游戏、创意设计等11个行业。《上海十三五文化改革发展规划》对传统产业转型升级、新兴产业融合创新作出了部署。主要立法需求是：
1、促进文化产业发展的立法需求。全国人大常委会正在起草《文化产业促进法》。深圳已出台《深圳市文化产业促进条例》，从创业发展、出口、资金、人才培养和引进等方面确定支持措施。本市文化产业、文化市场立法主要为市场管理类立法，强化政府的登记、管理、审查职责。需要根据国家法律制定情况，制定本市促进文化产业发展的基础性法规，鼓励社会资本进入文化产业领域、规范政府监督管理和执法行为，促进文化与科技的融合。
2、促进体育产业发展的立法需求。体育产业是健康产业、朝阳产业和绿色产业，是经济发展的重要组成部分。国务院颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》。全国人大常委会正在研究修改《体育法》，拟促进体育产业发展。上海体育产业发展基础和发展势头好，涵盖体育竞赛表演、体育健身休闲、职业体育、体育场馆服务、体育中介服务、体育培训服务、体育传媒服务等多种业态，需要通过地方立法引导其健康发展，服务市民健身需求、服务城市文明提升。
3、规范文物经营管理行为的立法需求。近年来，文物艺术品升值空间巨大，市民收藏热情高涨，相关政策法规不完善和制度空白的短板日渐显现。政府规章《上海市文物经营管理办法》明确了文物市场设立、监管的要求，但已经滞后于修改后的《文物保护法》。需要修改《上海市文物保护条例》，从地方立法层面强化文物经营监管，对文物分类经营、文物拍卖、网上文物交易行为作出规范，为繁荣和规范本市文物市场提供法制保障。
（三）弘扬社会主义核心价值观
提高国民素质、提升社会文明程度是全面建成小康社会的重要内容，是国家现代化的基石。国家和本市“十三五”规划都指出，以社会主义核心价值观为引领，加强思想道德建设和社会诚信建设，弘扬中华传统美德和时代新风，倡导科学精神和人文精神，全面提高国民素质和社会文明程度。主要立法需求是：
1、建立市民荣誉制度的立法需求。十八大以来，中央高度重视荣誉勋章表彰工作，强调充分发挥党和国家功勋荣誉表彰的精神引领、典型示范作用，推动全社会形成见贤思齐、崇尚英雄、争做先锋的良好氛围。中央印发《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》，全国人大常委会颁布了《国家勋章和国家荣誉称号法》，确立了国家勋章和国家荣誉称号的设立、授予对象、授予程序，强调突出功绩导向，做到荣誉与业绩相称、褒奖与贡献相当。武汉市率先在全国建立城市荣誉制度，定期表彰功勋市民、模范市民、文明市民。需要在《上海市授予荣誉市民称号的规定》基础上，建立本市市民荣誉制度，褒奖为上海城市发展作出突出贡献的市民，更好发挥荣誉制度的价值引领和凝聚人心的作用。
2、倡导见义勇为的立法需求。倡导见义勇为对于促进城市文明建设、提高全社会道德水平具有重要意义。根据调查，公众认可见义勇为行为，但当自己面对时则勇气不足、犹豫不前。一些见义勇为受伤者虽然获得奖励，但事后往往在就业、就学、晋级等方面遇到困难，家庭收入下降，家庭安宁打破，实际损失远高于各类补偿和奖励。需要在政府规章《上海市见义勇为人员奖励和保护办法》的基础上制定地方性法规，进一步明确政府责任、加大奖励保护力度、建立更好保障体系，让更多的人能挺身而出、见义勇为。
3、推进志愿服务的立法需求。志愿服务是社会文明进步的重要标志。全市有注册志愿者215万人，志愿组织1.55万个，204个街镇建成了社区志愿服务中心，志愿服务已成为上海城市精神的一张名片。另一方面，也存在着志愿组织发起随意、志愿者服务能力有待提高、志愿者受伤后赔偿责任不落实等问题。中宣部等八部门印发了《关于支持和发展志愿服务组织的意见》，要求举各方之力培育和发展更多的志愿服务组织。国务院正在起草《志愿服务条例》。需要修改《上海市志愿服务条例》，规范志愿者招募主体，完善志愿者权益保障和激励机制，让志愿者成为增进社会信任、促进社会和谐的有生力量。
六、民生改善和社会治理创新的立法需求
社会建设水平是城市文明程度的重要指标，民生保障和社会治理是社会建设的两大任务。按照本市“十三五”规划要求，要发挥政府主导职责，扩大公共服务供给，推进社会治理精细化，进一步把改革发展成果公平惠及全体市民。本市民生工作和社会治理方面的法规有44件，涉及养老、医疗、教育、促进就业、集体合同、志愿服务、社会保障、特殊群体权益保障、行业协会、基层组织建设等诸多方面。同时必须看到，人民群众对社会建设有很多期盼，实现全体市民共同迈入更高水平的小康社会的任务也很重，社会建设领域的立法需求量很大。
（一）加快完善社会养老服务体系
养老服务保障关系社会公平正义、关系城市发展活力，关系每个家庭的安康。据预测，2020年上海户籍老年人口总数将超过530万人，约占户籍总人口的36%，必须充分发挥政府、社区、企业、家庭等各方作用，共同迎接深度老龄化的挑战。市人大及其常委会制定了《上海市老年人权益保障条例》《上海市养老机构条例》，对老年综合津贴、长期护理保险、机构用地保障、医养结合等作出了规定。按照国家和本市“十三五”规划确定的“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合”的养老服务格局，主要立法需求是：
1、支持居家养老的立法需求。在家庭或社区养老是绝大多数老年人的现实选择，即老年人在家庭居住，社区提供助餐、助浴、助洁、洗涤、助行、代办、康复辅助、助医等服务。北京市人大常委会已经制定《北京市居家养老服务条例》。需要制定地方法规，确定专业养老服务业进社区的扶持政策，吸纳社会力量参与社区居家养老服务，支持养老服务专业人才培养，建立政府、社会组织、企业共同参与的平台。
2、促进社会化养老的立法需求。中央深改组通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业。根据《上海市养老机构条例》实施中反映的社会资本参与养老机构积极性不高的情况，需要进一步修改相关规定，完善全面放开养老服务市场的相关政策，建立养老基本公共服务合格供应商制度，吸引社会力量参与养老机构运营管理。
3、发展家庭服务业的立法需求。随着家庭小型化、人口老龄化、生活现代化和服务社会化，社会对家政服务的需求日渐旺盛。本市家政服务经营机构有700多家、从业人员约50万，主要依靠家庭约束和监督，对从业人员健康体检、持证上门、个人信息登记无法规支撑，家政机构无证经营也比较普遍，从业人员的劳动保障标准缺失。国办发布了《关于发展家庭服务业的指导意见》。需要加快地方立法，明确相关部门职责，明确家政服务机构、家政服务人员和消费者的关系，规范从业人员行为，加强从业人员保障，促进家庭服务业更好为千万家庭服务。
（二）发展保障人民健康的卫生事业
全国卫生与健康大会把人民健康放到优先发展的战略地位，指出没有全民健康，就没有全面小康，明确卫生与健康事业改革发展是关系现代化建设全局的重大战略任务。本市“十三五”规划对深化医药卫生体制改革、完善公共卫生服务体系、优化医疗资源布局、提升医疗服务水平做出了全面部署。本市现行医疗卫生领域法规10件，主要是《上海市遗体捐献条例》《上海市发展中医条例》《上海市精神卫生条例》《上海市职业病防治条例》《上海市急救医疗服务条例》《上海市公共场所控吸烟条例》《上海市人口与计划生育条例》等，展现了上海卫生事业的良好水平、塑造了城市文明的良好形象。未来的立法需求主要是：
1、提升基本医疗卫生服务水平的立法需求。全国人大常委会正在制定《基本医疗卫生法》，拟从法律层面明确卫生事业性质、卫生基本制度、公民健康权利、政府卫生投入等重大问题，成为我国医疗卫生领域的基本法。基本医疗卫生体系包含公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系等四大体系。根据上海优质雄厚的医疗卫生资源实际、以及建设全球领先的健康城市的目标，需要制定本市医疗卫生服务领域的地方法规，明确政府对医疗卫生的基本职责，保障城乡居民享有均等的基本医疗卫生公共服务，保障公民健康权益。
2、化解医疗纠纷、改善医患关系的立法需求。完善医疗纠纷化解机制，打击涉医违法犯罪，保障医患双方合法权益，是深化医药卫生体制改革的底线，也是必须解决好的突出问题。国家四部门印发《关于进一步做好维护医疗工作秩序的通知》，明确滋事行为制止前不得调解，纠纷责任认定前不得赔偿，坚持以法治方式而非“花钱消灾”方式解决医疗纠纷。需要在政府规章《上海市医患纠纷预防与调解办法》基础上制定地方法规，完善医患双方沟通机制，推广电子病历，完善医疗事故鉴定，维护医疗机构正常秩序，发展良性医患关系。
3、建立现代医院管理制度的立法需求。现代医院管理制度是基本医疗卫生制度“立梁架柱”的关键制度安排。长期以来，公立医院的所有权和经营权界限不清。政府举办和监督公立医院存在缺位、越位，导致公立医院自主权无法落实和管理粗放。国务院印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》，明确了政府的权力清单，包括行使公立医院的举办权、发展权、重大事项决策权、资产收益权等；明确了公立医院的经营管理自主权。需要制定地方法规，贯彻中央文件精神，总结上海推进公立医院改革试点成果，厘清政府和医院的关系，落实公立医院自主权，促进医院把社会效益放在首位，全心全意为人民健康服务。
4、发展“海派中医”的立法需求。中医药是中华民族的瑰宝，市民群众对中医药的健康服务功能有着很高期盼。上海有着一批中医名家和重点学科，建立了中医药国际标准化研究中心，整体发展水平全国领先，但近年来也面临着新的问题和挑战。当前，党中央、国务院从战略和全局高度推进中医药事业发展，国务院颁布《中医药发展战略规划纲要2016-2030年》，全国人大常委会颁布《中医药法》。需要修改施行近十年的《上海市发展中医条例》，完善中医药发展体制机制，均衡中医药服务资金配置，支持中医药国际化发展，让中医药更好为人民健康服务。
（三）推进率先实现教育现代化
本市“十三五”规划提出以提升教育质量为重点，全面深化教育综合改革，率先实现教育现代化，并就提升学生身心综合素养、促进基础教育优质均衡发展、建设世界一流大学、加强职业教育融合发展、完善终身教育服务体系作出六方面部署。《国家教育事业发展十三五规划》提出，“推动修订职业教育法、残疾人教育条例，加快修订教师法、学位条例，推进学前教育法、终身学习法、学校安全条例、国家教育考试条例的研究起草工作”。本市教育领域现行法规有8件，主要是《上海市实施义务教育法办法》《上海市职业教育条例》《上海市终身教育促进条例》《上海市实施教师法办法》等，正在制定《高等教育促进条例》。同时本市在学前教育、中外合作办学、民办教育等领域立法存在空白。主要立法需求是：
1、推广普惠性学前教育的立法需求。国家“十三五”规划提出鼓励发展普惠性幼儿园的要求，即建设符合办园基本标准、面向社会大众招生、实行政府定价或指导价收费的幼儿园。伴随着“全面二孩”政策实施，本市普惠性幼儿园不足的情况更加凸显，“公办难进、民办太贵、师资差异大”成为家长的苦恼。需要加强地方立法，科学规划普惠性幼儿园布局，加大托育托管点建设，规范各类幼托机构办学行为，提升学前教育教师质量，更好满足家庭对学前教育的多层次需求。
2、发展现代职业教育的立法需求。上海建设全球科创中心，对职业教育发展提出了更紧迫要求。当前本市职业教育质量不能满足社会对应用型技能人才的需求，社会对职业教育还远远认识不够，根据调查，本市高三毕业生中75%的学生不愿填报高等职业院校。全市已经召开职业教育工作会议，颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》。需要修改《上海市职业教育条例》，加快推进办学主体多元化，健全产教融合、校企合作的人才培养模式，明确行业企业参与人才培养的权利、责任和义务，加强现代职业教育基础能力建设。
3、促进民办教育发展的立法需求。全国人大常委会修改《民办教育促进法》，对营利性和非营利性民办学校进行分类管理，并禁止营利性民办学校提供义务教育。国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，细化完善民办学校的分类管理制度。上海民办教育机构数量庞大，实践中存在一些困难和问题，需要制定本市地方法规，落实本市民办学校的分类管理制度，明晰公共财政对民办教育的资助和管理，完善民办学校教职工社会保障机制，规范学校办学行为，健全民办学校退出机制，保障民办学校受教育者权利，促进上海民办教育健康发展。
4、保障中小学校办学自主权的立法需求。教育部《依法治教实施纲要2016-2020》》明确提出：到2020年全面实现学校依据章程自主办学。《国家教育事业发展十三五规划》指出，进一步落实和扩大中小学在教学工作、资源配置、人事管理等方面的自主权。长期以来，学校办学活动受到各级行政部门的过多干预一直是各级校长的难言之隐，既影响了学校自主办学的实施，也影响了学校内部治理结构的完善，制约了学校的办学活力。需要制定地方法规，明确学校办学自主权，明确学校章程效力，建立现代学校制度，保障教师和学生依法参与学校决策，促进学校自主发展。
5、加强家庭教育的立法需求。家庭是孩子的第一所学校，父母是孩子的第一任老师，家庭教育是决定孩子未来职业成功、生活幸福的最重要因素。面对社会转型、家庭变迁、教育变革的外部环境，家庭教育面临诸多不容忽视的问题和新的挑战。全国妇联调查显示，多数父母存在养育焦虑，近50%家长不知用什么方法教育孩子，“80后”独生子女家长对养育多子女更束手无策。教育部正在起草《家庭教育法》。《上海市妇女儿童发展十三五规划》提出，推动家庭教育立法进程，明确家庭教育的法律地位。需要开展地方立法，贯彻儿童优先与全面发展的原则，确定家长的主体责任，强调政府主导和社会参与，形成齐抓共管的家庭教育工作格局。
（四）完善基本社会保险制度体系
全国人大常委会最近通过的《社会保险法》，对基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、社会保险费征缴等做出了完整全面的规定，成为我国社会保险领域的基本法，也是目前唯一一部法律。本市现行社会保险方面的法规有3件，分别是早期制定的《上海市城镇职工社会保险费征缴若干规定》《上海市城镇养老保险虚账实记实施方案》《关于贯彻国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定的实施方案》，均为单项性立法。这一领域政府规章发挥了十分重要的法制支持作用，主要有《上海市城乡居民基本医疗保险办法》《上海市职工基本医疗保险办法》《上海市工伤保险实施办法》《上海市职工基本医疗保险办法》《上海市农村养老保险办法》《上海市城镇职工养老保险办法》《上海市失业保险办法》《上海市城镇生育保险办法》等。随着国家《社会保险法》的贯彻实施，需要将社会保障领域事项更多纳入法律规范。主要立法需求是：
1、贯彻实施社会保险法的立法需求。本市社会保险制度体系尚未与《社会保险法》完全接轨:在失业保险中，需要根据国家统一部署，对使用失业保险基金促进就业的内容进行明确和细化。在工伤保险中，对缴费未满15年的外来务工人员达到法定退休年龄后的工伤待遇等没有明确，用人单位同工伤职工的矛盾较为突出。在生育保险中，生育生活津贴按职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发，操作性较差。《老年人权益保障条例》明确要求建立长期护理保险制度，上海已经颁布指导意见并启动长期护理保险制度试点。需要制定本市实施社会保险法办法，贯彻“城乡统筹、体系健全、水平适度、管理领先”的要求，形成与国家制度相衔接的本市社会保险制度体系。
（五）健全社会救助和社会福利制度
社会救助和社会福利是国家和社会为保障社会成员的基本生活而采取的措施及服务，是社会保障体系的重要组成部分。国家十三五规划提出，统筹推进城乡社会救助体系建设，健全以服老、助残、爱幼、济困为重点的社会福利制度。本市这一领域法规有3件，分别是《上海市募捐条例》《上海市殡葬管理条例》《上海市安置帮教条例》，在部分领域存在空白。主要立法需求是：
1、健全社会救助体系的立法需求。社会救助是小康社会的托底保障。国务院颁布《社会救助暂行办法》，市政府颁布《贯彻〈社会救助暂行办法〉的实施意见》《因病支出型贫困家庭生活救助办法》《本市特困人员救助供养的意见》等，初步构建了本市社会救助体系，但本市地方立法尚为空白。本市“民政事业改革与发展十三五规划”提出，推动出台《上海市社会救助条例》。需要制定地方法规，健全特困人员救助供养制度，完善支出型贫困生活救助政策，形成医疗救助梯度政策体系，完善和优化医疗救助“一站式”服务工作流程，建立“急救难”制度。
2、规范和发展慈善事业的立法需求。本市慈善事业蓬勃发展，但也面临着慈善组织信息不透明，经常性慈善活动未融入市民生活，慈善活动局限于救灾和助困，助孤、助老、助医、助残的参与率不高等问题。《中华人民共和国慈善法》突出强化了慈善组织的信息公开义务，规范了慈善募捐行为。需要在《上海市募捐条例》基础上制定本市慈善法规，形成政府、社会和企业共同参与的推进机制，推动慈善组织信息公开，鼓励创新募捐形式，把慈善知识和理念纳入中小学课程，增强全社会慈善意识。
3、发展公益性殡葬服务的立法需求。国家十三五规划提出：发展公益性基本殡葬服务，支持公共殡仪馆、公益性骨灰安放（葬）设施和墓地建设。近年来，由于土地资源短缺，本市很多公墓都出现墓地紧缺，城区居民反映公墓价格贵，郊区居民反映办丧事花费贵，“殡葬暴利”成为公众热议。民政部《中国殡葬事业发展报告（2014—2015）》指出，我国殡葬事业法治建设滞后，应强化顶层设计、推进法治殡葬，促进殡葬法出台。需要修改《上海市殡葬管理条例》，深化殡葬改革，依法规范殡葬市场，推行节地生态安葬，保障群众基本安葬需求，促进人与自然和谐相处。
（六）构建和谐劳动关系
劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。努力构建中国特色和谐劳动关系，是加强和创新社会管理、保障和改善民生的重要内容，是经济持续健康发展的重要保证。这一领域法规有《上海市职工代表大会条例》《上海市劳动合同条例》《上海市促进就业若干规定》《上海市集体合同条例》等4件。本市“十三五”时期,促进就业和劳动关系协调面临诸多挑战:推进供给侧结构性改革过程中,可能会加剧就业结构性矛盾,并容易引发劳动关系群体性事件；新产业、新业态、新技术和新模式的发展,对就业管理和劳动关系调处提出了新要求。《中共中央、国务院关于构建和谐劳动关系的意见》提出：进一步完善劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法、职业病防治法等法律的配套法规、规章和政策，加快完善基本劳动标准、集体协商和集体合同、企业工资、劳动保障监察、企业民主管理、协调劳动关系三方机制等方面的制度，逐步健全劳动保障法律法规体系。主要立法需求是：
1、加强劳动保障监察的立法需求。劳动保障监察是维护劳动者合法权益，保障劳动法律法规贯彻实施的专门监督制度。当前，随着国际国内外部环境的变化，经济下行压力的加大，本市群体性的劳动关系矛盾纠纷逐步增加，呼唤政府加强劳动保障监察工作。国务院已经颁布《劳动保障监察条例》，本市仅有十多年前通过的相关政府规章,尚无地方立法。需要加强劳动保障监察地方立法，强化街镇基层劳动保障管理职能、加大对欠薪、欠保等违法行为的惩处力度，建立企业重大劳动保障违法行为的社会公布制度,将劳动保障违法信息纳入社会诚信体系。
2、实行欠薪保障金制度的立法需求。市政府规章《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》已实施十年，取得良好成效。有必要将本市欠薪保障制度实施的经验做法固化下来，通过地方立法，厘清欠薪保障金制度与工程建设领域工资保证金制度的关系，完善欠薪保障资金征缴、申请和垫付、追偿机制，建立拖欠工资企业“黑名单”制度，限制拖欠工资的建设工程企业承接政府工程，切实维护劳动者合法权益。
3、规范劳动合同用工的立法需求。当前，劳动用工形式越来越多样化，对保障劳动者合法权益提出了更高要求。根据国家对劳动合同法律、法规调整的情况，需要修改施行十多年的《上海市劳动合同条例》，关注和鼓励新产业、新业态下的劳动用工新模式,规范劳务派遣、非全日制用工、劳务承揽、劳务外包、权益裁员等劳动用工行为。
（七）加强特殊群体权益保障
男女平等、儿童优先、尊重残疾人是社会文明的标志。本市这一领域现行法规主要有《老年人权益保护条例》《实施妇女权益保障法办法》《实施残疾人保障法办法》《未成年人保护条例》等。上海作为经济社会发展文明程度较高的城市，在保障各类特殊群体权益方面一直走在全国前列。主要立法需求是：
1、加强妇女权益保障的立法需求。随着“全面两孩”政策实施，以及《反家庭暴力法》的正式施行，本市妇女权益保护面临着新的形势。《上海市妇女儿童发展十三五规划》提出，“在制定、修订地方性法规、政府规章和规范性文件时，关注女性特殊权益和需求，确保女性平等就业权利”，“落实反家庭暴力工作的政府责任，建立符合上海市情的预防和制止家庭暴力多部门合作机制，不断完善反对家庭暴力的预防、惩处、救助一体化工作体系，减少家庭暴力发生数”，需要修改《上海市妇女权益保护法实施办法》，确保女性平等就业权利与人格尊严。
2、加强儿童权益保障的立法需求。当前，弃婴、孤儿、流浪儿童、残疾儿童、贫困家庭儿童、父母服刑期中的未成年子女等“困境儿童”不断出现，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，《上海市妇女儿童发展十三五规划》《上海市民政事业改革与发展十三五规划》提出，建立本市困境儿童分类保障和服务体系。本市儿童权益保障工作一直走在全国前列，法院、检察院及公安系统都有专门的儿童保护机制，青少年保护的非政府组织也非常活跃。建议从立法层面建立干预系统加强对困境儿童的保护，将《上海市未成年人保护条例》未涉及的流浪儿童、残疾儿童、孤儿以及处于困境的儿童的援助、救护、照料落到实处。
3、预防青少年违法犯罪的立法需求。预防青少年违法犯罪是青少年健康成长的底线要求。当前，本市青少年犯罪以外地来沪务工人员为主，14岁以下年龄段有增多的趋势，尤其集中在12、13岁年龄段，盗窃、寻衅滋事等成为主要犯罪类型。同时，本市中小学校欺凌和暴力事件也开始浮出水面，对受害人和施暴者双方的成长、双方的家庭都是伤害。由于青少年处于限制刑事责任年龄阶段，很需要在其表现出不良行为时就予以干预和矫治，避免成年后走上歧路。需要加强预防青少年违法犯罪的地方立法，明确学校、家庭和社会的管理责任，健全相应的惩戒机制。
4、加强无障碍环境建设的立法需求。城市无障碍环境建设体现了对残疾人的关心水平。上海无障碍设施建设起步于上世纪九十年代，但随着上海人口结构老龄化以及老龄人、残疾人等特殊群体参与社会生活的要求进一步提高，目前的设施已无法满足残疾人出行需要，也落后于城市建设发展水平。《上海市残疾人保障法实施办法》和《上海市规划条例》对无障碍设施建设都有原则性的规定，但操作性不强。中残联等13部门印发《无障碍环境建设“十三五”实施方案》，国务院颁布》《无障碍环境建设条例》。需要根据中央精神，加快本市地方立法进程，以解决残疾人、老年人无障碍日常出行、获取信息为重点，完善无障碍环境建设相关政策标准，促进基本公共服务均等化，同时解决影响残疾人、老年人日常起居、基本生活的家庭环境障碍。
（八）创新基层社会治理
社会治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。国家十三五规划纲要提出：完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。中办国办印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出健全完善城乡社区治理体系、不断提升城乡社区治理水平、着力补齐城乡社区治理短板。上海市委出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的6个配套文件。目前，本市已有《上海市街道办事处条例》《上海市实施村委会组织法办法》《上海市村委会选举办法》《上海市居委会工作条例》《上海市住宅物业管理规定》等法规，搭建了本市基层治理的整体法治框架。主要立法需求是：
1、发展社区社会组织的立法需求。社会治理的重心在城乡社区，社区服务管理能力强了，社会治理的基础就实了。中办国办《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》和《关于加强和完善城乡社区治理的意见》都提出，大力发展在城乡社区开展纠纷调解、健康养老、教育培训、公益慈善、防灾减灾、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织。鼓励地方根据本意见精神出台地方性法规和规章。本市是全国社会组织数量最多、活跃度较高的省市，也面临着社会组织发展自主性不强，对政府资源依赖性较强等问题。需要推进社区社会组织立法进程，完善政府扶持措施，发挥党建枢纽作用，建立与社区建设联动机制，探索社区社会组织管理的有效机制。
2、加强住宅物业管理的立法需求。物业管理关系千家万户的安居乐业。本市有业主委员会7200多个，运作较为规范的占15%，矛盾突出的占15%，其余处于维持状态。现行《上海市住宅物业管理规定》实施效果与预想有差距，在厘清部门责任边界、发挥业委会作用、续筹物业管理费和专项维修资金等方面还存在问题。需要根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，抓紧修改本市地方法规，支持居委会下设环境和物业管理委员会，支持居委会成员兼任业委会成员，支持老旧小区依托居委会实行自治管理，优化物业管理的顶层设计。
3、发挥人民调解作用的立法需求。人民调解是预防与化解社区矛盾的“第一道防线”。党的十八届四中全会明确提出健全社会矛盾纠纷预防化解机制，加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制。当前，市民群众对人民调解需求旺盛，也带来一些新问题：如调解的受案范围如何确定、专业调解是否可以收费、新型社会调解组织如何监管、国际调解组织能否入驻自贸区等。福建、浙江、江苏、山东已制定人民调解条例或多元化纠纷化解促进条例。需要制定地方法规，加强人民调解工作保障，推进“诉调对接”“访调对接”，引导市民依法理性解决纷争。
七、生态文明建设的立法需求
建设生态文明关系人民福祉、关乎民族未来。党的十八大第一次把生态文明建设提升到全局高度，提出中国特色社会主义事业“五位一体”的新布局。中共中央、国务院相继颁布《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，提出到2020年，构建自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度。全国人大常委会修订通过了“史上最严”的《环境保护法》，重新定位环境与发展的关系，第一次提出“环境保护优先”的基本原则。《上海城市总体规划2016-2040》提出了建设更具韧性、更可持续的生态之城的目标愿景。
本市生态环境领域地方性法规有15件，主要是：《上海市环境保护条例》《上海市实施气象法办法》《上海市实施野生动物保护法办法》《上海市水产养殖保护规定》《上海市动物防疫条例》《上海市古树名木和古树后续资源保护条例》《上海市实施土地管理法办法》《上海市公园管理条例》《上海市滩涂管理条例》《上海市绿化条例》等，在土壤环境保护、噪声污染防治、辐射污染防治、固体废弃物污染防治、海洋环境保护等领域存在立法空白。
（一）支持资源节约集约利用
国家和本市“十三五”规划提出：推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅提高资源利用综合效益。这一领域现行法规主要有《上海市节约能源条例》《上海市水资源管理若干规定》《上海市商品包装物减量若干规定》等3件。主要立法需求是：
1、健全再生资源回收利用体系的立法需求。这是应对环境压力、促进节能减排、改变高投入、高排放的经济增长模式和末端治理的环境保护机制的必然选择。国务院颁布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，市政府颁布《上海市再生资源回收管理办法》。全市有3400多个回收网点，但回收率偏低。本市家庭废旧家电仍以小商小贩上门回收为主，最后多被提取贵重金属后随地焚烧丢弃，造成更为严重的资源浪费和环境污染。需要制定本市回收利用废弃物的地方法规，探索“互联网+回收”模式，扶持回收利用企业，建立企业和社区合作模式，建立运行有效的废弃物回收利用运作网络。
2、加强生活垃圾管理的立法需求。上海的生活垃圾产量已经远超垃圾处理能力，垃圾处置占用了大量土地资源，带来了土壤和地下水污染、大气污染等二次污染，对上海环境影响重大。生活垃圾分类减量已经推行多年，市政府也颁布相关规章，但效果不明显，主要是不少居民不参与，再生资源回收利用企业利润低，无法规模化、集约化生产，湿垃圾处理还没有统一的技术路线。需要开展地方立法，引入多元化的社会治理模式，加强对资源化利用技术政策扶持，实行生活垃圾跨区域处置环境补偿制度，以法治力量引导推动垃圾分类减量工作。
3、促进建筑垃圾资源化利用的立法需求。当前，城市建筑垃圾偷倒现象屡见不鲜，成为固体废弃物处置的难点问题。我国建筑垃圾资源利用率不到5%，欧美发达国家则在95%以上。“太湖建筑垃圾倾倒”事件，反映了建筑垃圾仅靠本地消纳难以为继的现实。全国人大常委会制定了《固体废弃物污染环境防治法》，市政府已在修改《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理办法》。需要根据政府规章的实施情况，积极探索建筑垃圾处置立法的可行性，推动源头减量，实行统一清运，推动资源化利用，强化科技支撑，走出一条绿色循环之路。
（二）加强污染防治
国家和本市“十三五”规划提出深入实施污染防治行动计划，实行最严格的环境保护制度。在水污染防治领域，主要有《上海市饮用水水源保护条例》《上海市河道管理条例》《上海市水资源管理若干规定》等法规；在大气污染防治领域，主要有《上海市大气污染防治条例》；在固体废弃物污染防治方面，主要有《上海市危险废物污染防治办法》、《上海市医疗废物处理环境污染防治规定》等政府规章；在噪音污染防治方面，主要有《上海市社会生活噪声污染防治办法》和《上海市建设工文明施工管理规定》等政府规章。主要立法需求是：
1、土壤污染防治的立法需求。本市“十三五”规划提出，加强土壤污染治理，加快构建资源整合、权责明确的土壤环境管理体系。本市部分区域土壤环境存在突出问题，包括农业施肥和施药产生的污染、重化工产业带来的污水排放和污泥形成，还包括工业企业外迁后留下的污染土地。全国人大常委会正在起草《土壤污染防治法》，国务院正相应制定《污染地块土壤环境管理办法》、《农用地土壤环境管理办法》等，并要求各地制定土地污染防治的地方性法规。需要开展地方立法，明确监管主体和监管举措，改善耕地土壤质量，保护农产品安全、食品安全和人体健康。
2、农业面源污染防治的立法需求。农业面源污染防治是世界范围内的难题,主要是其污染源的高度分散性以及污染排放的时空不确定性使得很难确定具体的责任主体和责任分担。本市主要水体氮、磷普遍超标，部分郊区中小河道污染严重，治理难度大，其主要原因在于农业面源污染。本市环境保护和生态建设“十三五”规划提出，按照“源头防控、过程拦截、末端处理”的原则，推进化肥农药减量、节水节肥等种植业农业面源污染防治工作。需要研究地方立法可行性，建立治理农业面源污染的联动机制，加强对肥料和农药使用的管理，从源头控制污染物的产生及进入环境。
3、辐射污染防治的立法需求。当前加强放射性污染防治的重要性和紧迫性日渐显现。全国人大常委会已经出台《放射性污染防治法》，正在审议《核安全法》草案。国务院已颁布《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《放射性物品运输安全管理条例》，市政府已颁布《放射性污染防治若干规定》。相比较于美国、法国、日本等涵盖放射性防护、放射性材料管理、放射性医疗、核辐照加工、核废料管理等立法，我国辐射污染防治立法比较滞后。需要根据国家法律制定进程，结合本市实际制定相关地方法规。
4、海洋环境污染防治的立法需求。没有海洋健康，就没有人类繁荣。我国政府在首届联合国海洋大会上宣布，从过去“开发与保护并重”，转变为“海洋生态保护优先”。上海海域面积超过10000平方公里，但海洋环境质量令人担忧，《上海城市总体规划（2016—2040）》提出长江口水质按照二类控制，杭州湾水质按照三类控制，建立国际航运中心的绿色港口体系。全国人大常委会修改《海洋环境保护法》，将生态保护红线制度确定为海洋环境保护基本制度，强化了重点海域污染物总量控制制度，加大了处罚力度。全国沿海11个省市已经有天津等8个出台海洋环境保护地方性法规，本市的地方立法需要尽快增补这一领域的空白，落实《海洋环境保护法》有关海洋环境调查监测、海洋环境污染防治、海洋生态保护等制度，保护上海海洋环境。
（三）加强生物生态保护
国家和本市“十三五”规划纲要对严守生态空间作出具体部署，生态系统保护将成为未来环保领域立法的重点。主要立法需求是：
1、增加绿色休闲空间的立法需求。本市十三五规划提出，大力实施城市“更新增绿”，加快形成“地区公园-社区公园-口袋公园”三级公园绿地系统和城市绿道。本市共有城市公园243座，森林公园3座，郊野公园4座，晨练时刻每天接近150万人，为保障市民绿色休闲需求，改善城市生态环境起到了积极作用。《上海市公园管理条例》颁布已超过20年，已不适应当前公园形态、功能发生的新变化。需要按照生态城市目标和市民群众需求确定《上海市公园管理条例》的新定位，健全公园协同管理机制，加大历史名园保护力度，明确公园管理机构、院内经营者和游客的行为规范，发挥好公园的生态和公益功能。
2、保护长江口珍稀水生生物的立法需求。中华鲟是国家一级野生保护动物，是活化石，有水中大熊猫之称。近年来，随着长江流域经济开发和人类活动的加剧，以中华鲟为主的珍稀水生生物资源面临日益严峻的威胁，已连续多年出现中华鲟自然产卵行为停止或变动，其它珍稀水生生物资源也在大幅减少。市政府规章《长江口中华鲟自然保护区管理办法》制定于十多年前，不能满足保护和恢复保护区重要生态功能的需要。贯彻长江大保护战略和支持崇明世界级生态岛建设，亟需开展相关地方立法，加强对长江口中华鲟及珍稀水生生物的保护。
3、保护湿地资源的立法需求。湿地是全球最具价值的生态系统，本市共有海岸湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、河流湿地和人工湿地五类13型湿地46.46万公顷，发挥着保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候、保护生物多样性等重要功能。现有政府规章《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》、《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》等两件，无法涵盖所有湿地范围，且随着城镇化推进，城市建设和湿地保护的矛盾日渐显现。国务院《湿地保护修复制度方案》要求“抓紧研究制定系统的湿地保护管理法律法规”，全国已有26个省级人大制定了湿地保护法规。本市需要结合生态保护的趋势，加强湿地管理方面的立法，建立湿地资源信息管理平台，设立不同类型层级的湿地保护区，建立湿地生态补偿机制，落实“谁破坏，谁补偿”原则，形成湿地保护管理的投入机制。
4、保护岸线资源的立法需求。岸线资源具有重要的生态功能和资源价值，是比土地资源还要珍贵的稀缺资源。国办印发了《海岸线保护与利用管理办法》，确立了保护优先、节约利用、陆海统筹、科学整治、绿色共享的基本方针和具体措施。上海有着丰富的长江和海岸线资源，但由于填海造地等活动，带来岸线资源缩减、海洋污染加剧、海岸景观破坏、渔业资源衰退、岛屿加速消失、航道变化、自然灾害等系列环境问题。本市需要为长江及海岸线资源保护和管理提供地方立法支撑，明确长江和海岸线功能区域，清理各类违规违法侵占岸线资源行为，规范填海造地行为，完善渔业养殖补偿，有效保护长江和海岸线生态环境。
（四）环境治理基础制度的改革
本市“十三五”规划提出，强化排放主体责任，严格标准执法，完善生态补偿机制，加大市场化机制探索力度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。主要立法需求是：
1、加强环境监测的立法需求。监测是环境保护的基础，是发现污染源的主要手段，是监管执法的重要依据。本市环境监测存在着标准不全，甚至多项因素无国家标准，无法评价的状况，以及中心城区和郊区监测能力不均衡，郊区监测能力薄弱但监测对象更为复杂的状况，以及某些实际操作有困难或受人为因素影响大，造成数据失真等问题。需要根据中央颁布的《省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，制定地方法规，明确环境监测机构实行垂直管理，确保监测数据不受基层政府干预；建立覆盖全市的监测网络，实现各类监测数据互联共享。
2、建立生态保护补偿制度的立法需求。实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段。目前，生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，缺乏系统设计。国办印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，中办国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，要求“加大对生态保护红线的支持力度，加快健全生态保护补偿制度，完善国家重点生态功能区转移支付政策。推动生态保护红线所在地区和受益地区探索建立横向生态保护补偿机制，共同分担生态保护任务”。需要制定地方法规，建立与生态保护红线管控要求相匹配的补偿制度，提高补偿标准，让保护生态的地方和群众不吃亏、能受益，实现环境公平和正义。
八、民主法治建设领域立法需求
民主法治是中国特色社会主义建设的重要内容，也是经济社会发展的支持保障，更是人民当家作主的体现。国家“十三五”规划专章提出加强社会主义民主法治建设，对发展社会主义民主政治、全面推进法治中国建设、加强党风廉政建设和反腐败斗争作出了部署。本市“十三五”规划提出，贯彻落实依法治国基本方略，大力建设法治上海，推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。本市地方立法中涉及人大自身建设、法治政府建设、财政预算监督民族宗教领域的法规有24件。
（一）推动人大工作与时俱进
本市人大工作领域的法规主要有《上海市人民代表大会议事规则》《上海市区县和乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》《上海市人民代表大会关于代表建议、批评、意见的规定》《上海市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》《上海市实施代表法办法》《上海市区县、乡镇乡镇人民代表大会工作的规定》《上海市制定地方性法规条例》《上海市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》《上海市预算审查监督条例》《关于宪法宣誓制度的规定》等11件。十八大以来，中央对推进换届选举、建设县乡人大、党委领导立法、推进预算公开、行使重大事项决定权、密切代表与群众联系等提出了一系列新要求新任务，地方人大工作领域立法要加快步伐。主要立法需求是：
1、加强重大事项决定权的立法需求。长期以来，重大事项决定权是人大工作的一个薄弱环节。中办下发《健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，规定地方各级人大常委会根据实际需要，讨论决定本行政区域民主法治建设重大措施、城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等。还规定地方各级政府对于重大行政决策，应当在出台前及时向本级地方人大常委会报告。需要修改早期制定的《上海市人大常委会讨论决定重大事项的规定》，根据上海实际明确重大事项的范围和程序，促使这项重要职权从纸面走向实际。
2、加强规范性文件备案审查的立法需求。十八届四中全会决定指出：把所有规范性文件纳入备案审查范围。中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，提出“有件必备、有备必审、有错必纠”。市人大常委会已经在对政府规章开展备案审查的基础上，将“沪府发”文件也纳入备案审查范围。需要修改《上海市人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》，扩大规范性文件备案审查的范围，确立公民、法人和其他组织对行政规范性文件的建议审查制度，加大审查力度，建立有错必纠的工作机制。
3、加强对人大任命人员监督的立法需求。2015年市委人大工作会议文件指出，支持人大加强对其所选举任命干部的监督，继续探索被任命人员接受监督的有效途径和形式。安徽省人大常委会制定《关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》，并听取和审议省审计厅、财政厅、人社厅、环保厅、水利厅负责人的口头述职报告。在全面推进从严治党、加强问责监督的新形势下，需要制定本市人大任命干部接受监督的地方法规，明确干部监督的要求和方式，促进国家机关工作人员更好对人大负责、受人大监督。
（二）加强法治政府建设
建设法治政府，落实依法行政是全面依法治国战略的重要任务。在法治政府建设领域，本市地方性法规有3件，分别为《关于促进改革创新的决定》《关于市人民政府制定规章设定行政处罚罚款限额的规定》《上海市信访条例》。本市政府规章有20件，包括《上海市城市管理行政执法条例实施办法》《关于中国上海自由贸易试验区管委会集中行使本市有关行政审批权和行政处罚权的决定》《上海市行政机构设置和编制管理办法》《上海市行政执法证管理办法》《上海市行政规范性文件制定和备案规定》《上海市政府信息公开规定》《上海市行政执法过错责任追究办法》《上海市行政许可办理规定》《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》《上海市设定临时性行政许可程序规定》《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》《上海市监察机关没收、追缴和责令退赔财物的规定》《上海市人民政府规章制定程序规定》《上海市罚没财物管理办法》等。实现“十三五”宏伟目标，要求本市各级政府加快治理能力现代化、法治化。
1、建立尽责免责、创新容错机制的立法需求。市十一次党代会报告提出要探索形成尽责免责、创新容错机制，为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰。上海市人大常委会《关于促进改革创新的决定》规定，“改革创新未能实现预期目标，但依照国家和本市有关规定决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私立的，不作负面评价，并依法免除相关责任”，发挥了积极的作用。目前，全面深化改革的推进，需要地方立法进一步明确容错机制的具体内容，增强针对性和可操作性。江苏省、广州市相继出台有关《建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见》《支持改革创新宽容失误的意见》，明确宽容失误的具体条件和情形，同时也明确了不予容错的情形。需要结合本市实际，修改《关于促进改革创新的决定》，细化完善“宽容失败”的容错机制。
2、加强政务诚信建设的立法需求。人无信不立、国无信不强。党的十八大以来，加强政务诚信建设正在成为推进国家治理体系和治理能力建设的一项基础性工程。国办《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》把“政府诚信”作为社会信用建设四大领域之首。中办国办《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》规定，在职公务员或者事业单位工作人员被确定为失信执行人的，失信情况应作为其评先、评优、晋职晋级的参考。中央深改组通过的《关于加强政务诚信建设和指导意见》提出，公开各级公务员政务失信记录，构建政务诚信建设监督体系。本市《社会信用条例》主要规范自然人、法人和其他组织，对政务诚信作了概括式规定。需要根据新的形势，制定本市政务诚信方面的专门地方性法规，引领社会诚信建设。
3、推进政府信息公开共享的立法需求。政府信息公开是推进依法行政、打造“阳光政府”、提升政府公信力的重要举措。国务院正在对施行10年的《政府信息公开条例》进行修订。《上海法治政府建设“十三五”规划》提出，推动制定本市政府信息公开的地方性法规。市政府规章《上海市政府信息公开规定》施行以来，信息公开范围不断扩大，但涉及重大工程建设项目、保障性住房、征地补偿安置等领域的信息公开长期成为诉讼焦点，一些部门通过种种方式规避信息公开，也有一些公民滥用信息公开申请权。需要以地方立法形式明确政府信息公开范围和内容，重点推进财政预决算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业等领域政府信息公开，并促进政府部门信息共享共用。
4、规范和加强信访工作的立法需求。表达诉求是宪法和法律赋予公民的基本权利，信访是维护公民合法权益、化解矛盾纠纷的重要渠道。实践中，一些部门“推诿扯皮”和一些群众“过高要价”交织，阻碍了信访优势发挥。国家和本市“十三五”规划提出，全面推行阳光信访，落实及时就地化解责任，通过法定途径分类处理信访诉求，完善涉法涉诉信访终结制度。中办国办相继联合颁布《依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、《创新群众工作方法解决突出问题的意见》等。《上海市信访条例》施行已多年，需要根据信访改革实际修改法规，明确初信初访的首办责任制，明确导入法定途径的信访事项范围，建立信访督察制度，保障群众合法合理诉求有人管、有人办、能落实。
（三）深化财税体制改革
财政是国家治理基础和重要支柱。国家十三五规划指出：改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系，到2020年基本建立现代财政制度。上海市财政改革和发展“十三五”规划提出，围绕基本建成法治政府的目标要求，积极推进政府采购和财政监督等领域的地方财政立法，提升非税收入管理、预算评审、专项资金管理、政府购买服务、行政事业单位内部控制、财政信息公开等方面的制度规范层级，力争在法治财政建设走在全国前列。本市地方性法规主要有《上海市预算审查监督条例》《上海市审计条例》等2件，市政府规章主要有《上海市政府采购管理办法》《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》等2件。相比兄弟省市，本市地方立法在政府采购、财政监督、财政管理、税收保障等方面属于空白。主要立法需求是：
1、推进政府预算绩效管理的立法需求。预算绩效管理是以支出结果为导向的预算管理模式，有利于强化预算为民的理念，强化预算支出责任和效率。本市预算绩效管理工作推进多年，财政部和市政府办公厅都颁发相关指导意见，进展明显，但一些部门“重资金、轻管理，重分配、轻绩效”的状况没有扭转。需要适时制定预算绩效管理条例，实现绩效目标管理全覆盖，明确对“三农”、教育医疗卫生、社会保障和就业等重大支出的绩效评价，构建评价指标清晰的预算绩效管理机制。
2、加强财政监督的立法需求。强化财政部门的监督职能，是建立法治财政的重要内容，是维护财经秩序的重要保障。《预算法》明确各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及所属预算单位的编制、执行。国家“十三五”规划提出了到2020年基本建立现代财政制度的目标和主要任务，为开展财政监督指明了方向。上海市财政改革和发展“十三五”规划提出推进财政监督领域地方财政立法的任务。需要通过地方立法的形式，把财政监督融入财政管理全过程，加大对重大财税政策执行、重大财税改革措施落实和重大财政资金投入使用等方面的监督，构建现代财政监督体系。
3、完善政府采购制度的立法需求。政府采购作为公共财政管理的一项重要制度安排，在规范政府购买行为、节约财政资金、从源头上防治腐败，以及推动实现国家经济社会战略目标等方面发挥着重要作用。近年来，国家相继颁布《政府采购法》、《政府采购法实施条例》，从严规范政府采购行为，服务类采购比重明显增长、豪华采购现象明显减少、全透明采购链逐步完善。上海市财政改革和发展“十三五”规划提出推进政府采购领域地方财政立法的任务。需要在市政府规章基础上进一步推进地方性立法进程，构建政府采购标准化体系，从源头上杜绝“高价采购”现象；健全政府采购目录管理制度，逐步实现“应买尽买”；加强政府采购信息化建设，实现政府采购“阳光化”。
（四）加强司法行政工作
司法行政是司法行政机关的行政活动，是围绕司法活动而展开的各种保障和服务的统称，包括了监狱、劳教、公证、律师、调解等组织中的行政管理活动。随着2014年上海在全国率先启动司法改革试点以来，改革取得了良好成效，司法改革的法治保障需求也在逐步显现。从地方立法权限出发，主要立法需求有：
1、推进社区矫正工作的立法需求。社区矫正是我国刑罚执行制度的重要内容,是促进服刑人员顺利回归社会，加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定的必然要求。全国人大常委会计划审议《社区矫正法》。本市已经开展社区矫治工作达十多年，在教育矫正、监督管理、帮扶解困等方面逐步探索形成了一整套行之有效的做法和经验。需要根据国家法律，加快本市社区矫正工作立法进程，对社区矫正工作流程、矫正措施和方法等作出规定。
2、完善司法鉴定制度的立法需求。司法鉴定是事关司法公正的重要环节，关系到法律事实的科学、正确认定。全国人大常委会通过《关于司法鉴定管理问题的决定》后，湖北、黑龙江、江苏、山东等省人大均制定了相关法规。当前司法鉴定中暴露出来的问题值得引起高度重视：主要是鉴定机构设置比较混乱、鉴定活动缺乏严格的程序规定，以及存在多头鉴定、重复鉴定的现象，对正常诉讼活动造成了干扰。中央深改组通过了《关于建立统一司法鉴定管理体制的实施意见》，明确建立统一的司法鉴定管理体制，严格执业责任、强化监督管理。需要根据中央精神和国家法律，开展相关地方立法，有效治理司法鉴定乱象，切实保护当事人合法权益，保障诉讼活动顺利开展。
3、健全法律援助制度的立法需求。健全法律援助制度，是实现法律面前人人平等，体现司法公正的重要途径。在上海建设法治城市进程中，法律援助是帮助市民从“信访”更好转变为“信法”的重要桥梁。司法部已将推动《法律援助法》立法列为司法行政改革的重要任务。当前，由于财政资金投入不足、法律援助面过窄，许多确有困难但无力承担法律服务费的人群被排除在援助范围之外，早期制定的《上海市法律援助若干规定》已落后于群众需要。需要修改本市法规，落实司法行政改革成果，明确法律援助社会组织的性质，扩大法律援助覆盖范围，提高法律援助质量，让法律更好走进市民生活。
（五）加强民族、宗教、外事工作
实现十三五及上海建设全球卓越城市的目标，需要凝聚和调动全社会的力量和智慧。侨民宗台工作是党和国家统一战线工作的重要组成部分，外事工作是推进城市对外友好交往、吸引团结海内外人士的重要工作，都具有很强的政治性、复杂性、敏感性。加强华侨、民族、宗教、对台、外事领域的地方立法，对于巩固和发展最广泛的爱国统一战线，促进民族关系、宗教关系、海内外同胞关系和谐，保持社会安定有序、充满活力具有重要意义。本市这一领域主要有《上海市归侨侨眷保护法实施办法》《上海市华侨权益保护条例》《上海市少数民族权益保障条例》《上海市清真食品管理条例》《上海市宗教事务条例》《上海市台湾同胞投资权益保护规定》《上海市授予荣誉市民称号规定》等。主要立法需求是：
1、保障少数民族权益的立法需求。保障少数民族合法权益，维护和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，关乎国家发展大局。本市有少数民族42万余人，55个少数民族成分齐全，分布面广、层次较高，民族散居化、城市多民族化趋势日趋明显。《上海市少数民族权益保障条例》实施距今已20余年，随着上海城市开放度和国际影响力的不断提升，涉及民族因素的矛盾纠纷易发高发，民族工作比以往更加复杂多元。需要适时修改本市相关法规，坚持管理和服务并重，加强社区民族工作，既保护好来沪和在沪少数民族的合法权益，也引导他们自觉遵守城市规章制度，推动城市民族工作水平不断提升。
2、加强宗教事务管理的立法需求。坚持党的宗教工作方针，用法律规范管理宗教事务的行为、调节涉及宗教的社会关系，是新形势下宗教工作的重要内容。《上海市宗教事务条例》作为全国第一部规范宗教事务的地方性法规，发挥了良好作用。当前，本市宗教多元化趋势日益明显，信教群众中知识分子、白领和青年日益增多，信息化、网络化的宗教传布方式日益普及，培养新一代宗教代表人士的需要日益迫切。国务院已修改通过《宗教事务条例》。需要修改本市相关法规，进一步明确宗教活动场所的法人地位，进一步加强对新情况规范和监管，提升本市宗教事务工作法治化水平。
3、加强境外非政府组织管理的立法需求。来沪外国人和国际组织日益增多，是上海社会主义国际化大都市建设吸引力和活力的体现。全国人大常委会通过的《境外非政府组织境内活动管理法》，明确了登记和备案、活动规范、便利措施、政府监管等内容，为本市加强境外非政府组织活动的管理和服务提供了法治保障。上海境外非政府组织数量多、影响力大，同时也存在部门多头管理、权责边界不清、管理方式陈旧、服务尤显薄弱等问题。需要制定相关实施性法规，细化落实国家法律规定，提升本市涉外社会管理依法行政水平，推进上海国际化大都市建设。
九、以新的理念和机制保障立法需求实现
做好十三五及更长时期地方立法工作，回应经济社会发展和民生改善的立法需求，要始终坚持党对立法工作的领导，坚持以人民为中心的思想，坚持维护国家法制统一，以新的理念、新的思路、新的机制和新的方式推进立法工作改革创新。
（一）在立法理念上更加进取
1、更加注重引领改革。未来的地方立法，不是对改革实践的被动回应，而是对改革进程进行主动谋划和前瞻规范，就是要积极发挥立法对改革的引领和推动作用。对实践证明已经比较成熟的改革举措，要尽快上升为法规；对改革决策与现行法律规定不一致的情况，应当抓紧修改法规使其适应改革需要；对于实践条件还不成熟的改革举措，要及时作出授权；对改革方向已经确定，但具体怎么改、制度怎么设计，一时看不清的，立法要为改革预留空间。
2、更加注重先行先试。中央事权是国家立法领域，地方无权涉及，这是地方立法的一条基本底线。但另一方面，即使在中央事权领域，只要选准好切入点，依然能找到地方立法的空间。中央要求上海当好改革开放排头兵和创新发展先行者，明确不给优惠政策，重在制度创新，实际对本市立法提出了很高要求。因此，未来地方立法需要解放思想、探索空间，加大先行先试力度，为国家立法提供有益经验。
3、更加注重对标国际。上海已经确立了建设卓越的全球城市的发展目标，立法理念也应在立足国情市情基础上，向全球城市学习和靠拢。特别在城市设计、权益保护、环境保护领域，全球城市所重视的提供机遇、多元便利、公平公正、社区安全、生命第一、儿童优先、生态优先等理念，值得在地方立法中借鉴。
（二）在立法内容上更加完善
1、更加重视在源头上加以管控。随着经济社会的快速发展和风险的快速积累，上海城市越来越难以承受自然灾害、社会风险的代价，必须强化源头治理，避免亡羊补牢。比如在水污染防治，投入巨资但收效不大，需要加强水生态保护。比如在废弃物处理领域，面对垃圾围城，必须重视资源循环利用。比如在城市安全领域，需要强化风险排查，贯彻预防为主的方针。
2、更加重视多元主体参与治理。以往地方立法强化政府管理职能和公民服从义务，使得城市治理是单向度的，这类法规往往遇到执行难。在社会共治的模式下，市民、企业和单位不仅仅是城市管理的对象，同时也是城市治理的重要主体，未来立法应调动更多主体的积极性。特别在公益服务、社会救助、环境保护、社区建设等领域，立法制度设计要体现开放性、包容性和互动性，把鼓励、动员和限定义务结合起来，凝聚更多力量实现治理目标。
3、更加重视权利救济和利益补偿。主要在环境资源和生态保护领域，现行立法存在重实体轻程序性的倾向，对相关单位和个人设定了实体性权利和义务，但缺乏实现上述权利和履行义务的程序性规定。比如，公众健康权受到环境损害后，赔偿该如何实现；环境资源受到损害后，评估和恢复该如何进行；群众因为生态环境保护受到的经济利益损失，如何进行补偿，等等。这些都需要在未来地方立法中重视后续救济、明确侵权责任。
（三）在立法机制上有所创新
1、健全专项立法的工作机制。地方立法的目的在于细化和补充国家法律的规定，体现地方特色，解决实际问题。从务实管用的目标出发，今后地方立法定位要精准，选题要精细，坚持问题导向，选择确有必要、亟需规范的事项，不穿靴戴帽，不追求面面俱到，在“小而精”上下功夫，尽量做到“一事一法”、甚至“一问题一条例”。
2、健全综合起草的工作机制。目前上海所遇到的管理和发展难题，已经不能只靠某一个政策、某一个部门解决。相应的未来地方立法，必须进一步健全人大主导立法工作的体制机制，加强对涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案的组织起草，善于综合各方资源解决难题。
3、健全区域协作的工作机制。随着一带一路、京津冀协同发展、长江经济带发展战略的实施，在促进道路联通、医保联通、环境协同治理、信用建设等领域，区域协作立法需求日渐突出。北京、天津、河北人大建立了京津冀协同发展的立法协调机制，每年就立法计划开展协商，就部分项目开展协同立法。上海、浙江、江苏、安徽人大也在制定各自《大气污染防治条例》进行了协作的实践。地方立法体制机制需要进一步创新完善，积极适应区域协作立法的新趋势。
4、健全争取国家授权的工作机制。上海自贸区立法中探索的“全国人大先授权、地方先行先试、全国人大再改法”的方式，已经成为一条很管用的法治支持改革的路径。上海要当好排头兵和先行者，会继续遇到由改革试点产生的立法需求，希望获得法律暂时调整实施所赋予的空间。中央《加强党领导立法工作的意见》指出：省（自治区、直辖市）党委对于有关法律、行政法规需要立改废释，或者需要在本地区暂停或者调整实施的，可以向党中央提出建议。因此，未来地方立法需要更多运用这一渠道，不断健全争取国家授权的工作机制。
为支持浦东当好排头兵中的排头兵、先行者中的先行者，需要研究争取全国人大常委会支持，授权浦东制定法规规章的可能性，更好保障自贸试验区和科创中心两大国家战略的贯彻实施。
结语
法律永远是灰色的，生活之树长青。一直以来，立法者始终在追赶现实生活。开展本课题的意图，希望能站高一步，看远一步，让法律能引领现实生活，让立法者更从容。
面对十三五及更长时期的立法需求，法治本身也要转型升级。只有更加科学、更加民主的立法程序，更加坚韧、更加睿智的立法者，才能担当起引领和保障创新发展的重任。
今后的立法应更加透明良善，保障社会主体平等参与、平等表达的权利，不以音强音弱定是非，恪守权利义务调整的正当性、合理性，让社会主体对未来有合理和稳定的预期。
今后的立法应更加敢当敢为，不仅积极应对已经铺面而来的互联网浪潮，更需未雨绸缪，积极应对即将而来的人工智能、生命科学、基因技术给人类生活和人类自身带来的巨大改变。我们有理由相信，未来的世界更期待睿智的规则，未来的人类需要更加自律。
必须重视法律的实施，让法真正成为一种现实的、有权威的力量，成为社会运行不可逾越的规则，成为引领时代发展和社会进步的标杆。
我们相信，有你我共同参与、共同努力，法治一定会成为上海城市最亮丽的一张名片。