关于2023年度宁波市国有自然资源资产管理情况的调研报告

市人大财政经济委员会

市人大常委会：

为贯彻落实国有资产管理情况报告制度，切实履行人大国有资产管理情况监督职能，根据市人大常委会年度监督工作计划，本次常委会会议审议市政府关于国有资产管理情况的综合报告，重点听取和审议国有自然资源资产管理情况的专项报告。

为做好相关工作，市人大财经委在市人大常委会副主任、党组副书记华伟带领下，按照全国人大委托的国有自然资源资产管理人大监督评价试点工作有关要求，开展了对2023年度我市国有自然资源资产管理情况的专题调研，重点围绕国有自然资源资产总量结构，支持经济发展和改善生态环境质量，落实自然资源保护与利用等方面，组织代表和专家座谈，听取市自然资源规划局、市财政局、市生态环境局、市水利局、市农业农村局等部门的情况汇报，赴余姚市、象山县等地开展森林资源、海洋资源等实地调研，结合审计工作报告及反映问题清单，形成调研报告。现将有关情况报告如下：

一、国有自然资源资产基本情况

我市国有自然资源资产主要包括土地、矿产、森林、湿地、水、海洋、自然保护地等7个类型。截至2023年底，全市国有土地总面积27.48万公顷。其中，建设用地12.79万公顷，国有耕地1.3万公顷，国有园地0.17万公顷，国有林地2.45万公顷。

矿产资源储量21种，主要为建筑用石料矿，预估总量7.1亿吨。全市森林蓄积量2654万立方米，国有森林面积2.45万公顷。全市湿地面积22.33万公顷，主要为近海与海岸湿地。水资源总量64.48亿立方米，其中地表水资源量60.46亿立方米。海域面积7845平方公里，大陆及海岛岸线总长1686千米；无居民海岛数量592个，面积267平方公里。自然保护地24处，总面积10.95万公顷。

二、国有自然资源资产管理成效

近年来，市政府及相关部门深入学习贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央决策部署和省委、市委要求，在完善管理体制机制、优化国土空间格局、促进资源节约集约利用、改善生态环境质量等方面，做了大量扎实的工作，有效发挥国有自然资源资产在服务经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面的重要作用。

（一）完善管理体制机制。印发《宁波市自然资源领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》，优化划分自然资源领域市与区（县、市）财政事权和支出责任。完成市县两级自然资源资产管理的职能整合和机构设置。自然资源部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，履行所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。监管职责方面，自然资源部门负责土地、矿产、森林、湿地、海洋等资源监管，水利部门承担水资源监管职责，生态环境部门承担生态环境和污染防治监管职责，基本建立一类事项原则上由一个部门统筹、一件事原则上由一个部门负责的自然资源资产管理体制。

（二）推进国土空间治理。全面推进国土空间规划编制工作，落实主体功能区制度，研究构建“三级三类”国土空间规划传导体系，严格“三区三线”管控，优化生活、生产、生态空间布局。深入推进全域国土空间综合整治试点工作，截至2023年底，我市11个示范片区试点期内共谋划项目877个，整治片区面积489平方公里，完工项目204个、完成投资549.9亿，实现永久基本农田集中连片整治3.31万亩，高标准农田建设和改造1.38万亩。

（三）促进节约集约利用。严格落实建设用地“增存挂钩”机制，全面落实新增工业用地“标准地”公开出让。开展新一轮“批而未供”“供而未用”土地处置三年攻坚行动，加快存量及低效土地盘活利用，全年累计盘活存量建设用地2.37万亩，消化批而未供土地3.20万亩，完成城镇低效用地再开发1.89万亩，整治低效工业用地1.48万亩。推进海域立体分层确权登记，新盘活海域发展空间0.56万亩。2023年，万元GDP用水量14.8立方米、万元GDP地耗12.50平方米、万元GDP能耗0.3吨标准煤，相比“十三五”期末，分别下降12.42%、21.83%、10.19%。

（四）加强生态保护修复。印发实施修复保护行动方案，修复河湖生态缓冲带37.31公里，完成率达186.6%。开工生态保护修复358.59公顷，治理河道30公里，新增林地4.3公顷，还绿废弃矿山3个。完成海岸线整治修复三年行动，整治修复生态岸线124公里，累计治理互花米草面积8.3万亩。实施国家蓝色海湾建设，“梅山湾生态保护修复”入选自然资源部2023年海洋生态保护修复十大典型案例。加大对自然资源领域违法打击力度，推动“双随机、一公开”监管常态化，“零容忍”遏制新增问题、稳妥消化存量问题，国家自然资源督察问题整改率91.2%。

三、存在问题

总的来说，我市国有自然资源资产管理工作稳步提升，但也要看到，当前资源和环境约束趋紧的压力没有发生根本改变，结合正在开展的试点评价工作发现的有关问题，在资源基础管理、高效利用以及生态环境保护等方面还存在一些短板和不足，需要引起高度关注，研究加以解决。

（一）资源管理基础还需进一步夯实。一是资源底数调查口径仍不统一。受限于顶层设计，各类型资源、各部门调查监测工作的技术标准和统计口径仍有差异，数据按照不同资源类型和条线汇交，尚未形成统筹完整的国有自然资源“一张图”。二是资产管理边界尚不清晰。部分自然资源资产国有和集体所有的边界、国有自然资源资产内部不同层级政府代理履职的边界不清晰，分级行权履职的委托代理机制及自然资源清单调整机制没有完全建立。三是资源管理制度还不完善。关于自然资源资产有偿使用、日常管护、临时使用、收益分配和高效配置等制度仍未做到全资产类型、全管理流程覆盖。相关监督评价制度，没有形成统筹协同关系，仍以条线单独考核，且未对资产权属进行区分。

（二）资源有效利用还需进一步深化。一是空间布局还需进一步优化。城乡建设用地方面，仍存在存量用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题，目前我市2/3的工业用地分布在村镇，与村庄、农田杂乱交错。512个工业区块中，1平方公里以下的有413个，“小集中、大分散”“一园多业”“多园一业”现象突出。由于“2070”工业集聚区产业发展导向目录与布局指引还未出台，促进优质资源要素集聚缺乏有效引导。二是土地资源利用水平还需进一步提高。闲置和低效用地问题依然突出，部分区县的存量工业用地不足与批而未供土地消化不力、低效用地改造效果不明显并存，审计工作报告显示19宗低效用地改造后容积率仍低于1.5，4宗协议用地项目不符合“标准地”准入要求。三是市场在资源配置中作用还需进一步发挥。自然资源资产价值核算、分等定级和确权工作成效不明显，资源定价机制不够健全，市场在经营性自然资源资产配置中的决定性作用发挥不足。各类自然资源有偿使用制度推进不平衡，生态产品价值实现机制尚处于探索阶段，生态产品价值化的实现路径还需要更加多样化。

（三）资源环境保护仍需进一步加强。一是水环境治理问题较为突出。2023年我市国控断面水质优良率81.8%，省控以上断面水质优良率88.9%，均未达到考核目标，近岸海域水质总体不佳，优良水质海域面积占比同比下降3.9个百分点。中央生态环境保护督察组反馈涉及我市的23个问题中，有11个在水环境领域。二是部分资源监管不到位。耕地非农化非粮化现象仍时有发生，审计工作报告反映，2023年6个区（县、市）共24.61亩耕地存在“非农化”现象，其中永久基本农田16.76亩。9个未经批准建设的用海项目尚未整改到位，涉及面积13.89公顷。三是绿色低碳转型需加速推进。传统产业在我市经济结构中比重偏高，环境资源约束依然存在，部分企业设备相对落后，节能环保升级改造成本高，相关激励和约束机制仍不健全，主动参与节能减排意愿不高。2023年全市单位规上工业增加值能耗不降反增，较上年增加4.6%，实现“双碳”工作目标任务较为艰巨。

四、有关建议

自然资源是高质量发展的物质基础、空间载体和能量来源，在经济社会发展和生态文明建设中承担着重要的支撑作用。党的二十届三中全会对深化生态文明体制改革作出系统部署，明确了自然资源要素多项改革任务。做好国有自然资源资产管理工作，必须坚持以习近平生态文明思想为指导，认真落实党中央关于自然资源领域的决策部署，切实深化自然资源资产管理体制改革，抓紧研究破解国有自然资源资产管理、保护和开发利用中的难点问题，以高水平国有自然资源资产管理促进全市经济社会高质量发展。

（一）持续夯实资源管理基础。一是强化工作协同。要统筹推进自然资源调查监测业务整合、数据统一，协同开展基础调查信息集成和专项调查深化递进工作，完善调查监测数据反馈调整和动态更新机制，及时跟踪掌握自然资源变化情况。二是厘清资产管理和行政监管的关系。要准确把握国有自然资源资产所有者与自然资源监管者既相互独立、又紧密联系的特点，加快推进国有自然资源资产统一确权登记，加快形成边界清晰、权责明确、系统高效的自然资源资产管理体制和自然资源监管体制，促进国有自然资源资产保值增值。三是完善管理制度体系。要严格落实党的二十届三中全会关于生态文明建设的决策部署，全面梳理完善自然资源管理和生态环境保护领域的条例和规章制度。探索建立国有自然资源资产管理评价指标体系，全面客观精准反映管理情况和管理成效。进一步完善国有自然资源资产离任审计制度，建立健全审计查出问题整改与问责机制。

（二）促进提升资源利用效率。一是优化空间规划体系。要全面落实“多规合一”改革要求和“一张图”管理要求，进一步优化空间布局，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。高标准规划建设“2070”工业集聚区，建立工业空间管控体系和产业空间布局指引，推动企业（项目）、要素资源向“2070”集聚。二是创新资源供给方式。要加快推进低效用地再开发试点，完善批而未供和闲置土地处置机制，分类精准推进存量建设用地盘活利用。有序推进集体经营性建设用地入市改革试点，进一步明确入市范围、方式和程序及监管环节。建立健全工业用地多元供应体系，积极探索适合宁波实际的综合创新型产业用地，创新土地用途混合开发机制。三是充分发挥市场配置作用。要深入推进国有自然资源资产产权制度和有偿使用制度改革，通过完善价格形成机制，扩大竞争性出让。加大生态产品价值实现机制探索，推广生态环境导向的开发模式和融资模式，引导社会资本加大对生态环保产业和重大项目的投入。实施生态产品价值（GEP）核算，推进碳排放权、排污权、用能权、用水权和海洋蓝碳市场化交易，推广“两山合作社”试点，激活山区海岛发展内生动力，实现生态资源向资产资本的高水平转化。

（三）加大生态环境保护力度。一是着力改善水环境质量。要纵深推进“甬有碧水”攻坚行动，坚持“水岸同治”“流域共治”，高标准建设“污水零直排区”，强化小微水体治理和黑臭水体动态清零，系统规划建设地下管网和污水处理设施。加强入海排污口全面管控，加大海水养殖尾水治理力度，着力改善海洋生态环境，加快提升近岸海域水质。二是强化执法和问题整改。加大重点领域执法力度，严肃查处违法占用耕地、无证开采、违法围填海等行为，建立生态环境保护执法信息共享制度，充分发挥河湖长制、林田长制等机制作用。严格落实中央生态环境保护督察、长江经济带警示片和“七张问题清单”问题整改，健全闭环整改、跟踪问效、举一反三机制，严防同类问题反复发生、异地再生。三是加快绿色低碳转型。要抢抓“两重”“两新”机遇，积极争取超长期国债政策支持，高质量谋划一批强基础、扩能力、利长远、促增长的生态环境领域重大项目。推动企业加快淘汰超期服役的落后低效设备、高耗能排放设备，更新使用先进设备、绿色装备、智能装备，畅通回收循环利用链条，提升产业绿色发展水平。大力倡导绿色低碳生活方式，加快公共机构绿色低碳转型示范，推动全社会形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生活新风尚。