关于“十五五”规划养老服务体系建设专题调研报告

市人大社会建设委员会

市人大常委会：

养老服务体系事关民生底线的筑牢与幸福指数的提升，不仅承载着千家万户的期盼，更对积极应对人口老龄化、促进社会可持续发展具有基础性、战略性意义。根据《关于听取和审议市政府关于“十四五”规划纲要执行情况及“十五五”规划纲要编制情况报告的实施方案》，市人大社会委围绕提升公共服务供给质效、推进基本公共服务一体化均等化，专题调研我市养老服务体系建设情况，先后走访了市民政局、市卫生健康委、市人力社保局、市医保局等部门，专门听取专委会委员、市人大代表专业小组成员、养老服务机构负责人、村（社区）相关负责人以及专家、学者意见，并协同各区（县、市）人大常委会社会建设工委广泛收集民情民意。现将调研情况报告如下：

“十四五”以来，市政府及其相关部门全面贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，将养老服务体系建设作为共同富裕示范先行和现代化滨海大都市建设的重要一环，养老服务供给能力持续增强，服务质量不断提升，老年人获得感、幸福感、安全感显著增强，基本建立富有宁波特色的养老服务体系和“甬有颐养”幸福民生品牌。一是建立健全基本养老服务体系，推动服务清单化与保障精准化。制定实施《关于加快建设基本养老服务体系的实施意见》，明确三大类26项基本养老服务项目清单。2022年首次完成全市所有167.5万名老年人自理能力全面筛查评估，建立精准服务主动响应机制。2024年居家养老服务补贴制度惠及16万老年人，政府购买老年人意外伤害保险覆盖26.8万老年人，为24.7万名80周岁及以上老年人发放高龄津贴。二是建强培优养老设施网络体系，加快布局均衡与设施升级。按照“机构跟着老人走”的理念，编制发布《宁波市养老服务设施布局专项规划（2021－2035年）》，建成养老机构247家，居家养老服务中心（站）2912个，获评首批省五星级养老机构6家。实施公办养老机构改造提升三年行动。加快完善“家门口幸福养老”网络，印发《宁波市居家养老服务提质升级行动方案（2025－2027年）》。三是提能升级养老服务供给体系，促进多元协同与城乡统筹。构建以老年食堂、老年助餐点、养老机构为主渠道，社会餐饮企业、单位食堂、邻里助餐点为补充的“3+3”助餐服务网络，全市建成老年助餐服务设施1449个，服务覆盖率超99%。7个区（县、市）实现特困人员县域“一院供养”。深化完善“爱心卡”服务机制，养老服务“爱心卡”开卡人数超48万人。全力补齐农村养老服务短板，探索农村空巢留守老人集中居住、日间照料等互助养老新模式。四是持续巩固医养康养结合体系，做实资源整合与服务链延伸。完善养老机构与医疗机构签约合作机制，养老服务机构与医疗卫生机构签约合作率100%，鄞州区获评第一批全国医养结合示范县（市、区）。养老机构护理型床位占比达70%，全市康养联合体乡镇（街道）覆盖率100%。启动建设宁波市失智症医疗康复中心改扩建项目，构建从站点到机构、从早期筛选评估到医康养护一体化全链条认知障碍照护体系。五是不断优化服务发展环境体系，增强要素支撑与多元协同。优化完善养老护理人员特岗津贴、入职奖补等“五位一体”支持政策，提高特岗津贴标准至全省首位。实施养老护理“百千万”专项培训工程，每万老年人口拥有持证养老护理员数达26.5人。完善“甬易养”智慧养老服务管理平台，全市累计建成33家智慧养老院，814家居家养老服务中心（站）配备智能服务终端。成立宁波市健康养老服务有限公司，推动国企布局养老产业。在全国率先推出“养老服务机构担保贷”，创新金融服务模式。

一、困难挑战

（一）公共养老服务压力增大。当前我市人口老龄化已进入增速加快、程度加深的新阶段，70周岁及以上老年人占老年总人口的比例将在“十五五”期间显著攀升。这部分群体直接面临身体机能衰退、慢性病多发，失能、半失能甚至完全失能以及认知障碍（失智）的风险。同时，伴随低生育率和家庭规模小型化，传统依赖子女、配偶的家庭照护模式难以为继，“一人失能，全家失衡”的现象将会更加普遍，公共养老服务体系的基础性、兜底性功能面临持续考验。

（二）设施布局不均衡比较突出。尽管全市养老服务设施网络基本健全，但从“基础型”向“品质型”升级过程中，城乡间、区域间的差距依然较大，服务的可及性、均衡性还有提升空间。从空间布局看，优质养老资源过度向城市中心区、新建商品房小区集中，老旧小区、城乡接合部以及广大农村地区的设施则明显薄弱。城市地区一些社区因历史条件限制，养老服务用房面积狭小、适老化改造困难，难以提供综合性服务。农村地区许多养老服务站点功能单一，仅能提供基本的活动场地和日间休息，专业照护、康复理疗等服务比较缺乏。

（三）专业服务供给仍然存在短板。当前，我市大多数社区居家养老服务中心（站）所提供的服务，仍主要集中在生活照料、助餐配送、家政保洁等基础性服务。随着老年人口代际更替和教育水平整体提升，新一代老年人的需求更加多元化、个性化。许多活力老人对文化娱乐、继续教育、旅游社交、金融法律咨询等方面有着旺盛需求。失能、慢病老人及其家庭则对专业的术后康复、慢病管理、认知症非药物干预、安宁疗护以及长期稳定的心理慰藉服务有刚性需要。

（四）银发产业规模和能级亟待提升。我市银发产业虽然具备一定规模，但发展水平与庞大的市场需求、与国家层面关于培育新型消费的要求仍有差距。目前，市场供给的养老服务产品形态相对单一，同质化竞争严重，大量资源集中在机构养老床位建设和基础生活服务上。而研发新型康复辅助器具、推广智慧养老产品场景应用、改造升级老年宜居环境、升级老年文旅和老年教育服务等，则缺乏有影响力、有带动力的领军企业和知名品牌。养老与健康、医疗、体育、文化、旅游、金融、保险、信息技术等产业的跨界融合大多停留在概念或试点层面，尚未形成相互赋能、协同共生的产业集群和生态系统。

二、对策建议

（一）做好“失能+农村”双托底，强化特定群体养老保障。一是健全失能失智照护体系，实现专业照护全覆盖。推进老年人能力综合评估国家标准落地，建立全市统一的失能失智老年人数据库。依托市失智症医疗康复中心，构建“村（社）—县—市”三级认知障碍照护网络。发展“家庭养老床位”，支持专业机构将服务延伸至家庭。完善长期护理保险制度，探索建立与商业保险相结合的多元保障机制。推动失能失智老年人评估与服务全覆盖，统筹社区、医疗机构、养老机构力量，构建“评估—服务—监管”闭环体系，提升失能失智老年人的生活质量和照护水平。二是健全农村养老支持网络，增强兜底服务能力。全面推行特困人员县域“一院供养”。推动乡镇敬老院向区域养老服务中心转型，发挥专业照护、服务转介、资源链接作用。整合利用农村闲置设施改建养老服务场所。推广“邻里互助点”“结对帮扶”等互助养老模式。建立“专兼职+志愿者”服务队伍，引导城市资源支持农村养老。

（二）促进“助餐+无障碍”双便利，优化基本生活服务供给。一是完善老年助餐服务体系，提升助餐服务品质。优化“中央厨房+社区食堂+配送入户”服务网络，支持社会餐饮企业成为老年助餐定点单位。完善“普惠+特惠”助餐补助机制，分类设定补贴标准。鼓励国有企业和品牌餐饮企业参与运营，推动“老年食堂”向“全龄食堂”转型。加快“15分钟老年助餐服务圈”建设，统筹布局社区食堂、老年助餐点、餐饮企业助餐服务站等多元化供给载体，优化网点选址与服务半径，为老年人提供暖心、安全、营养的就餐选择。二是推进适老化设施改造，优化无障碍居家出行环境。系统推进居家适老化改造，制定差异化补贴政策，重点面向特殊困难老年人家庭。实施公共场所适老化改造，推动老旧小区加装电梯、楼道休息椅等公共空间适老化改造。科学保留人工售票窗口、现金支付等传统服务方式。优化公共交通无障碍设施，扩大低地板公交车覆盖范围，完善无障碍通道、电梯等设施。推广“一键叫车”等适老智慧应用。

（三）加快“社区+文化”双优享，提升养老服务质量效能。一是发展嵌入式社区养老，实现就近就便服务。优化以县域为统筹、乡镇为枢纽、村社为支点的三级养老服务网络。鼓励专业养老机构与社区养老服务中心联动发展。推广“社区+物业+养老服务”模式。完善特殊困难老年人探访关爱制度，依托基层组织开展定期探访。推进乡镇（街道）居家养老服务中心一体化运营，推动社区嵌入式养老机构数量稳步增长、覆盖范围持续拓展。二是拓展老年文化服务，丰富精神文化生活。整合现有公共设施，建设一批老年教育学习体验基地。支持各类文艺院团开展老年专场演出。鼓励广播电视台开设老年频道或专题节目。引导基层老年协会开展互助性文化活动。支持社区设置老年文体活动点，大力推动“15分钟老年文化活动圈”建设，努力实现乡镇（街道）建有标准化老年活动中心全覆盖。

（四）聚焦“人才+产业”双赋能，增强可持续发展新动能。一是加强人才队伍建设，提升专业服务水平。健全“引育管用爱”全链赋能机制，完善特岗津贴、入职奖补等激励政策。实施养老服务师职业资格考试制度。推动设立新“八级工”职业技能等级序列，建立与等级匹配的薪酬体系。鼓励院校与养老机构合作开展订单式培养，加大养老护理员培育力度，完善“校地合作、岗课赛证”融合培养模式，强化实操技能培训，提升养老护理员的专业素养和服务能力。二是培育银发产业集群，促进业态融合发展。制定养老产业发展规划，明确重点扶持领域。推动国企布局养老产业，培育本土养老服务品牌。创新养老服务机构担保贷等金融产品。促进医疗健康、文化、体育、金融等产业与养老服务融合。鼓励开发适合老年人的康复辅具、智能设备等产品。聚焦养老服务领域优质市场主体，择优培育具备示范引领能力的养老服务龙头企业，加快银发经济产业园区建设步伐，通过政策扶持、资源倾斜引导龙头企业入驻园区，带动上下游配套企业集聚，形成“龙头引领、园区承载、产业联动”的发展格局，助力银发经济提质增效。