关于我市社会救助工作情况的报告

                                                                     宁波市民政局局长　　王月凤                                                                       

                                                                           二○○八年八月二十日

主任、副主任、秘书长，各位委员：
　　受市政府委托，现将我市2004年以来社会救助工作情况报告如下，请予以审议：
　　一、基本情况
　　社会救助是社会保障体系的重要组成部分，建立健全同经济发展水平相适应的社会救助体系，维护好广大群众尤其是困难群众的切身利益，是社会稳定和谐的重要保证。一直以来，市委、市政府高度关注群众的生产生活问题，紧紧围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，全力做好社会救助工作，通过全市上下的共同努力，基本形成了以最低生活保障为基础，帮困助医、帮助就业、住房解困、帮困助学等专项救助为配套，灾害救助、农村“五保”和城镇“三无”集中供养、临时救助、社会帮扶为补充，救助主体多元化、救助工作制度化、救助行为规范化，覆盖城乡、协调发展的社会救助体系，有力地保障了困难群体的基本生活，使广大人民群众更好地共享了改革发展成果。
　　（一）完善城乡一体的最低生活保障制度，努力实现动态管理下的“应保尽保”，有力地保障了城乡困难群众的基本生活。出台了《宁波市最低生活保障办法》，在全国率先实现最低生活保障的城乡一体化。建立低保标准正常调整机制，城镇低保标准按当地上年度最低工资标准的40%确定，农村低保标准按不低于城镇低保标准的60%确定。以“健全制度、规范操作、提高素质、改善条件、促进公开”为目标，全面开展基层低保工作规范化建设，规范最低生活保障的申请、审核、审批程序，注重基层低保工作的规范管理和服务质量，确保最低生活保障工作的公开、公平、公正。积极落实副食品价格上涨动态补贴机制，2007年以来发放物价补贴4323.3万元，惠及困难群众47.78万人次。加强低保工作的动态管理，做到低保对象“有进有出”，增加工作透明度，自觉接受群众的监督，4年来全市低保对象进出量达到21.71万人次。经过多年努力，我市逐步建立起了“横向到边、纵向到底，城乡一体、标准有别，有进有出、进出有序，应保尽保、应补则补”的最低生活保障格局。目前全市有低保对象53256户75552人，占全市人口的1.33%。其中，城镇低保对象9742户14973人，农村低保对象43514户60579人。2004-2007年，城镇低保标准由260元提高到350元，月人均补差由180.2元提高到217元，补差水平列全国地级城市前列；农村低保标准由120元提高到260元，月人均补差由74.1元提高到108.7元，补差水平超过全国城镇低保人均补差水平；年支出低保资金由8774.4万元增加到1.2亿元，所需资金全部列入财政预算。最低生活保障已成为确保城乡困难群众基本生活的“稳定防线”。
　　（二）健全医疗救助制度，深入开展城乡医疗救助工作，有效缓解了困难群众因病致贫、因病返贫问题。出台了《宁波市医疗救助办法》，率先在全省实施“城乡一体、标准一致、零门槛”的医疗救助制度。不断深化医疗救助工作，通过政府重大疾病救助、设立医疗救助基金、发放大病医疗卡和助医卡、举办慈善医院、实施职工医疗互助互济、开展慈善助医和“爱心结对帮困助医”活动等形式，初步建立起了多元化的医疗救助和助医格局。2004-2007年，全市救助城乡患重大疾病的困难群众9.63万人次，支出救助资金1.63亿元；资助98.31万名（次）困难群众和经济欠发达乡镇居民参加新型农村合作医疗，资助1.79万名居民参加城镇居民基本医疗保险。医疗救助工作在解决困难群众看病就医问题上发挥了良好的作用。
　　（三）提升灾害应急救援能力，切实保障了灾民“有饭吃、有衣穿、有水喝、有房住、有病能得到及时医治”。健全市、县、乡镇三级自然灾害救助应急预案体系，建立救灾工作响应制度，注重实战演练。探索减灾防灾新路子，与亚洲基金会灾害管理组织合作，在北仑建立应急减灾知识培训基地，示范效果明显；积极开展综合减灾社区创建活动，海曙雄镇社区、江东潜龙社区被民政部授予“全国综合减灾示范社区”称号。在全国较早地全面推进“避灾工程”建设，已建立避灾场所1124个，总面积128万平方米，可临时安置灾民30.2万人；加强“避灾工程”规范化运作机制建设，使其在防御强台风工作中发挥了积极作用。在灾害发生的第一时间全面开展救灾工作，各级政府都及时安排了救灾资金，几年来积极向民政部争取救灾资金4360万元，并及时下拨灾区，较好地保障了灾民的生活安置和恢复重建工作。
　　（四）加强集中供养工作，全面解决了农村“五保”和城镇“三无”对象的基本生活问题。市政府连续两年将农村“五保”对象和城镇“三无”人员集中供养工作列入政府实事工程，各级财政投入7.15亿元用于资助124家敬老院、福利院的新建、改扩建项目，满足了集中供养工作对基础设施的需求。目前，全市农村“五保”对象集中供养率达到96.1％，供养资金实现了由村为主向财政保障转变，人均供养标准超过6000元，达到当地农民上年人均收入的70％，高于省政府确定的60%的标准；城镇“三无”对象集中供养率达到100%。
　　（五）规范流浪乞讨人员救助工作，实现了流浪乞讨人员管理从强制收容遣送向关爱性救助的重大转变。加强机构建设，初步形成了市、县（市、区）两级上下联动的流浪乞讨人员救助工作机制；变被动救助为主动救助，通过上街劝导、流动救助车、发放救助卡等形式，对流浪乞讨人员实行面对面“零距离”救助；在市城区积极探索设立“限制乞讨区”；出台了《宁波市城市生活无着的流浪乞讨病人医疗救治暂行办法》，大力实施对流浪乞讨病人的医疗救治；成立了“流浪儿童救助保护中心”，对流浪儿童实施保护性救助。2004-2007年，全市共救助流浪乞讨人员8570人次，其中，未成年人1147人次，危重病人、精神病人、智障人员、残疾人员418人次，救治流浪乞讨病人565名，支出医疗费用467.1万元。
　　（六）抓好临时救助工作，较好地解决了群众的临时生活困难。临时救助工作是保障困难群众基本生活的有效补充。全市坚持“救急救难”和“非定期、非定量生活救助”的方针，以街道（乡镇）救助平台为基础，落实以“365关爱”为主题的临时困难群众的救助工作。以“爱心超市”、“慈善超市”为载体，推进经常性社会捐助工作，全市已建立“爱心超市”、“慈善超市”99个。2004-2007年，全市救助临时困难群众94.61万人次，支出救助资金4.83亿元。其中，元旦春节期间全市帮扶困难群众81.2万户（人），发放节日生活困难补助金3.24亿元。
　　（七）实施分类救助，全面推进就业帮困、助学帮困、住房帮困等专项救助工作，切实体现了困难群众困有所助。积极探索推进再就业的新路子，通过开发公益性岗位、再就业援助、托底安置、发放就业补助金等途径想方设法为失业、下岗困难对象提供救助性就业服务。几年来，帮助近26.54万名城镇失业人员实现了再就业，消除“零就业家庭”1675户，开发社区公益性岗位5710个；注重抓好残疾人的就业帮扶，7800多名（次）残疾人实现了不同形式的就业。通过“助、奖、补、免、帮、勤”等途径，积极开展助学帮困工作。针对不同的困难家庭子女分别给予免课本费、作业本费、住宿费，以及提供免费爱心营养餐等优惠，对16个欠发达乡（镇）及3个片的义务教育段的3.15万名学生实行免住宿费、补助50%生活费；通过“阳光助学”、“相伴十六年，爱心助成才”等活动，对残疾学生和贫困残疾人家庭子女实施帮困助学，较好地解决了困难家庭学生因贫失学、因贫辍学的问题。2004-2007年，全市对33万人次中小学困难学生实行了费用减免，涉及经费约2.5亿元；向19万名高校学生发放生活补助、奖学金，减免学杂费，帮扶资金达2.2亿元。大力实行廉租房制度，全市累计有5313户家庭享受了租金减免、廉租住房补贴和实物配租，发放住房补贴1592万元；积极实施经济适用房制度，向低收入群众提供经济适用房3716套；推行欠发达地区低收入农户住房救助办法，按照每户平均补助1万元、市县两级6:4配套的标准组织实施，2007年完成1500户；推动农村低保家庭等危旧房改造，全市已改造危旧住房5385户，投入资金5801.6万元；通过修缮、改建、置换等形式，使1780户贫困残疾人家庭住房困难得到解决。此外，有关部门还推行为困难群众减免公共交通费用、减半收取有线电视视听维护费、提供民事法律援助、免费参观市属文保旅游点、免收市图书馆借书证工本费等帮扶措施。分类救助的全面实施有针对性地缓解了群众的困境。
　　二、工作保障措施
　　（一）注重加强组织领导，积极推动社会救助工作有序发展。市、县（市、区）两级都成立了以政府主要领导为组长的社会困难群众救助工作领导小组，下设办公室，各成员单位在领导小组的统一领导下，协调配合、齐心协力，确保了各项救助措施的全面实施。不断加大财政投入力度，2004-2007年全市支出低保、医疗救助、临时救助、灾害救助等各类社会救助资金12.12亿元，帮扶困难群众323.9万人次。
　　（二）注重社会救助制度建设，奠定社会救助工作的法制保障基础。市委、市政府先后出台了《关于建立健全新型社会救助体系实施意见》、《宁波市最低生活保障办法》、《宁波市医疗救助办法》、《宁波市突发公共事件应急救助预案》、《关于进一步规范临时救助工作的实施意见》等20多个文件，明确了社会救助体系建设的指导思想、基本原则、目标任务和具体要求，为推进各项社会救助工作提供了政策依据和保障。市有关部门制订了一系列救助措施的操作办法或实施细则，对各项救助工作的实施作出了具体规定和要求。各地也根据当地实际情况，制订出台了相应的救助帮扶实施办法。目前，我市已初步构筑起了涵盖生活救助、就业帮扶、医疗救助、教育救助、住房保障等多层次、多类别的覆盖城乡的社会救助政策体系。
　　（三）注重社会救助工作网络建设，积极搭建社会救助的服务平台。按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”的要求，积极搭建以街道、乡镇为主要平台的基层社会救助服务网络，在街道（乡镇）建立社会保障与救助服务站，在社区（村）建立社会保障与救助服务室，并落实工作经费。目前，全市150个街道（乡镇）全部建立了救助服务站，3156个社区（村）建立了救助服务室，配备专兼职工作人员3474名，保证了城乡困难群众得到及时、有效的救助。
　　（四）注重政府主导、社会参与，努力构建政府与社会互动的多元化救助格局。坚持以政府为主导，广泛动员全社会力量，大力整合救助资源，积极发挥社会各界在社会救助中的补充作用，不断增强社会救助的力度和深度，形成了政府保障与社会帮扶互联、政府资源与社会资源互补、行政力量与社会力量互动的救助工作格局。深入开展“解难创优、爱心帮扶”活动，各级党组织和广大党员干部充分发扬党的优良传统和先锋模范作用，积极开展结对帮扶，2004-2007年全市累计有10万余名领导干部、党员干部及机关干部走访慰问困难家庭9万余户，送去慰问金7700多万元。工会、共青团、妇联、工商联、残联、红十字会等组织充分利用自身优势，深入开展“送温暖、献爱心”、“希望工程”、“助残行动”、“光彩事业”等活动。慈善组织以“慈善一日捐”活动为切入点，不断健全长效运行机制，市、县（市、区）两级慈善机构累计募集资金11.57亿元，帮扶救助困难群众45.93万人次，支出救助资金5.4亿元。广大企业、群众自觉自愿地参与各类献爱心捐助活动，在这次四川汶川特大地震后，我市社会各界纷纷伸出援助之手，向灾区捐款捐物8.26亿元。
　　三、存在的主要问题
　　（一）社会救助的制度化、规范化建设尚需加强。一是统一规范的社会救助运作制度还有待进一步完善，基层社会救助平台的作用尚未得到有效地发挥，部分救助工作出现了重复救助、多头救助的现象。二是对救助对象的界定和救助标准的确定尚缺乏相对科学、合理的评估标准，造成了部分救助措施的差异性。三是社会救助的实施尚缺乏制度化、规范化的管理，社会救助工作的申报、监管等方面相对滞后。四是社会救助资金投入自然增长机制尚不健全，一定程度上制约了社会救助标准的提高和救助覆盖面的扩大。
　　（二）社会救助工作发展不平衡。一是长期城乡二元化结构的客观存在造成了城乡之间救助工作发展的不平衡，与城市相比，农村救助工作还存在着不少薄弱环节，特别是救助的标准相对偏低，解决农村群众生活困难的工作力度还有待于进一步加强。二是受经济社会发展条件、资金筹集力度等因素的制约，不同地区之间的社会救助工作的发展不平衡，在救助标准、救助范围、救助覆盖面、救助投入等许多方面，差距还比较明显。
　　（三）医疗救助的工作力度尚需加大。在城乡困难群体基本生活保障问题已得到较好解决的情况下，群众对更好地解决因病致贫、因病返贫问题的呼声越来越高、愿望越来越迫切，医疗救助面临的压力越来越大。一是救助对象的范围需进一步扩大。《宁波市医疗救助办法》确定了三无、五保、低保等九类救助对象，部分患重大疾病的中低收入家庭难以得到医疗救助，造成这部分困难边缘群体的实际生活水平低于上述九类救助对象。二是救助的重大病种需逐步扩大。《宁波市医疗救助办法》确定了重性精神病、重症尿毒症等九类特殊病种作为救助范围，部分患其他重大疾病且医疗费用数额较大的困难家庭，尚无法得到有效的医疗救助。三是救助标准需适时进行调整。现行的医疗救助标准与部分困难群众大额医疗费用相比，救助力度不足。四是救助政策的实施平台不统一，增加了救助的工作量。重大疾病医疗救助工作分属民政、劳动保障、卫生、残联、总工会、慈善机构，相互之间缺乏一个统一的施救操作平台，存在同一笔医疗费用需要向多个部门进行多次核报、救助的现象。
　　（四）基层社会救助力量相对比较薄弱。一是在这次镇乡机构改革中，绝大部分镇（乡）社会保障和救助服务站被并入了社会事务科，社会事务的职能多元化影响了社会救助工作的力量安排，基层救助工作人员普遍只有1至2名，而且相当一部分还是兼职人员。二是基层救助工作人员的整体素质与日益繁重的救助工作任务还不相适应，存在着年龄相对较大、文化程度较低，缺乏社会救助的专业化、信息化方面知识等问题。目前，全市有基层社会救助工作人员3929名，其中，兼职工作人员占76.6%，文化程度为高中、初中的占70.7%。
　　四、下步的对策措施
　　今后一个时期，我市将按照“政府主导、社会参与、制度保障、管理规范、城乡统筹、协调发展”的要求，坚持“保基本、全覆盖，多层次、相协调，高效率、可持续”的方针，进一步推进社会救助工作。着重抓好以下几个方面：
　　（一）建立健全社会救助的长效机制。一是加大宣传力度。广泛宣传社会救助的法律法规和政策措施，树立先进典型，在全社会弘扬“一方有难、八方支援，守望相助、和衷共济”的传统美德和时代精神。充分调动社会各界的积极性，形成人人关心、广泛参与的社会救助氛围。二是强化政府责任意识，加大资金投入。层层建立社会救助工作目标考核体系，列入各级政府考核目标。进一步加大财政投入力度，将社会救助资金列入财政预算，建立社会救助资金自然增长机制，增强刚性约束，确保各项救助措施得以有效落实。进一步加大对农村和相对欠发达地区的财政转移支付力度，帮助其提升社会救助水平；加快农村困难群体危房改造和劳动力就业培训；逐步扩大救助覆盖面，适时推出重度残疾人、农村老年人、低保边缘群体的救助措施。三是整合社会救助力量。动员、发掘民间资源参与社会救助，积极发展慈善事业和社会救助类社会组织，深入开展扶贫帮困活动和经常性社会捐助工作，最大限度地发挥各类社会力量在社会救助中的作用。
　　（二）进一步加强社会救助的制度化、规范化建设。一是建立社会救助政策协商机制，加强各类社会救助政策出台前的会商、衔接，提高政策的统一性。同时，加强救助制度与劳动、就业、福利、保险等制度之间的衔接、配套，更好地发挥社会救助制度在社会保障工作中的积极作用。二是以基层社会救助服务机构为依托，实行社会救助工作的“救助资源一个口子统筹协调”、“救助对象一个口子向上求助”、“救助措施一个口子落实到户”，提高社会救助工作的及时性、准确性和透明度。三是按照“公开、公平、公正”的原则，规范各项社会救助的工作程序、简化工作环节、严格操作规范、加强动态管理、强化群众监督和参与，做到救助对象能进能出，切实将有限的社会救助资源用在最需要帮助的对象身上。四是加快统一的社会救助管理信息平台建设，实现救助资源整合、信息共享，更好地推动各类社会救助措施的全面实施。五是加强调研、协调，研究解决乡镇敬老院（福利院）的经费负担和登记注册问题。
　　（三）进一步完善医疗救助工作。一是全面落实好现有各项医疗救助政策。切实将各级各部门有关医疗救助的政策措施全面落到实处，用好用足各级医疗救助资金。二是适时修订完善《宁波市医疗救助办法》和相应的配套政策。加强调查研究，适时启动医疗救助政策的修订完善工作，在扩大重大疾病医疗救助病种范围、提高医疗救助标准和救助限额、逐步实现医疗救助对象的全覆盖等方面有新的突破。三是积极拓宽医疗救助渠道。继续引导社会各界通过设立医疗救助基金、开展医疗救助帮扶活动等形式，参与城乡困难群体的医疗救助工作；鼓励和支持有条件的地区建立“慈善医院”、“惠民医院”，为城乡困难群体提供低廉的医疗服务。四是努力搭建规范高效的即时医疗救助平台。积极探索重大疾病救助与基本医疗保险、新型农村合作医疗之间在具体操作层面的衔接，建立医疗救助在就诊医院即时即报制度，纳入医保信息平台，努力实现在一个统一平台上实施各项政府医疗保障、救助措施，提高医疗救助效率。
　　（四）加强社会救助工作的基层基础建设。一是完善社会救助服务网络。特别是要加强农村基层社会救助服务网络建设，按照《市政府批转市体改办等部门关于建立镇（乡）社会保障和救助服务站意见的通知》精神，以及救助人数的一定比例，配足镇（乡、街道）基层社会救助工作人员、落实相应工作经费；逐步提高基层社会救助工作人员的待遇，改善办公条件；加强村社会救助工作信息员、联络员、监督员等队伍建设，并给予一定的经费支持。二是不断提升基层救助机构的服务能力和水平。重点抓好基层救助机构的规范化建设，健全救助机构内部管理制度、规范救助工作机制；加强基层社会救助工作人员的教育、培训工作，提升救助服务人员业务水平。