宁波市十六届人大常委会第五次会议文件

关于《中华人民共和国治安管理处罚法》贯彻实施情况的报告

市公安局副局长  项  敏

主任、副主任、秘书长、各位委员：

现行《中华人民共和国治安管理处罚法》自2006年3月1日起施行，是公安机关行政执法的主要法律依据之一，在维护社会治安、保障公共安全、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。全市公安机关严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的适用对象和程序查处，严把事实关、证据关、程序关，依法维护社会治安秩序，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，由行政执法引发行政争议的概率在全市行政机关中处于较低水平。特别是近年来，随着执法管理信息化、监督渠道多元化、执法培训系统化，公安民警规范执法意识和执法能力进一步提升，执法规范化水平逐年稳步提升。根据会议安排，现就我市《中华人民共和国治安管理处罚法》贯彻实施情况汇报如下：

一、贯彻实施情况

我市高度重视《中华人民共和国治安管理处罚法》的贯彻实施，坚决贯彻中央关于政法和公安工作的决策部署，认真学习贯彻习近平法治思想，通过完善硬件设施、搭建调度平台、出台意见规定、强化监督管理、提升执法水平等工作举措，扎实履行治安管理职责，各项工作取得了一定成效，全市治安管理水平显著提升。

（一）治安管理处罚情况

2018年至2022年上半年，我市共查处治安案件77835起、处罚违反治安管理行为人113162人次（如图1）。

图1  治安处罚违法行为人次（2018年-2022年上半年）

1.案件类别。2020年至2022年上半年，发案量居前三位的是涉赌类（6821起，占比22%）、毁财类（5260起，占比17%）、伤害类（5011起，占比16%）（如图2）。

2.地域分布。2020年至2022年上半年，治安案件发案量居前三位的区（县、市）分别是慈溪（5998起，占比19.1%）、余姚（4417起，占比14.0%）、北仑（3648起，占比11.6%）（如图3）。

3.结案方式。2018年至2022年上半年，全市77835起治安案件中，有25437起以调解方式结案，以调解结案的治安案件数量呈逐年上升趋势（如图4）。这与近年来我局大力推进“警调衔接”机制建设、贯彻宽严相济政策、探索“柔性执法”有较大关系。问卷结果显示，有30.35%的民警反映经手的案件中治安调解的比重占60％以上，35.77%的民警反映经手的案件中治安调解的比重占30％至60％，仅13.35%的民警反映几乎不调解。目前，我市公安机关配有专兼职调解员531名，驻所调解室156个，已实现全市户籍所调解室全覆盖，涌现出鄞州“老潘警调中心”（被中央政法委、省委宣传部、省委政法委选为“枫桥经验”创新发展典型）、宁海“阳光义警”、江北“阿拉调解APP”、象山“海上枫桥经验”等基层治理金字招牌。

4.行政争议。2020年，全市公安机关共作出治安管理处罚行政决定21219个，其中89起案件引发行政复议申请，复议率0.42%，5起案件被确认违法或责令履行法定职责；75起案件引发一审行政诉讼，诉讼率0.35%，1起案件被确认违法（系复议已确认违法案件），总体撤变率为0.023%。2021年，全市公安机关共作出治安管理处罚行政决定25374个，其中92起引发行政复议申请，复议率0.36%，7起案件被确认违法或责令履行法定职责；54起案件引发一审行政诉讼，诉讼率0.21%，4起案件被确认违法（2起案件经复议后诉讼，2起案件基于同一个违法行为），总体败诉率0.031%（如表1）。总体上，行政争议发案率在全市行政机关处于较低水平。

表1 治安管理处罚引发行政复议诉讼情况（2020年-2021年）

（二）贯彻实施创新举措

为适应治安管理新形势、回应人民群众新期待，主要抓了以下七方面工作：

1.推动繁简分流。建立行政案件快速办理工作机制，制定《宁波市公安机关行政案件快速办理实施细则（试行）》，明确案件范围、证据规格、取证方式、审批流程等，简化询问、现场勘验、辨认、告知等取证流程及证据固定形式，要求全市公安机关对以一般程序办理的行政案件自开具受案登记表后24小时内办结率不低于70％，努力提高行政执法效率。2020年、2021年、2022年上半年，行政案件快办率分别为71.6%、73.5%、75.1%，快办率逐年提高。问卷结果显示，有33.5%的民警一般在24小时内办结治安案件，有25.19%的民警一般在15日内办结治安案件，反映出我市公安民警办理治安案件的效率较高。

2.加强保障支撑。深化执法权力运行机制改革，高水平推进执法办案管理中心建设运行，对执法办案进行全要素、全流程、全覆盖精细化管控，提升执法办案的质量和效率。推动有条件的地方将重大敏感行政案件、行政拘留案件及涉未成年人行政案件纳入执法办案管理中心办理。将执法办案管理中心建设列入公安装备建设“十四五”规划重点项目，在2021年全面建成15个执法办案管理中心的基础上，按照“全国一流、省内领先”标准，推动“过渡性质”单位分批全面建成标准化“大中心”。在全省首创侦查中心、执法办案管理中心融合的一体化“双中心”。健全执法办案保障机制，出台《优化执法办案保障体系建设工作方案》《中心岗位细则》等制度，针对基层办案民警需求和监督管理需求，围绕特定案件类型、特定办案要求，优化流程机制、配套制度创新，在全省首创未成年人“一站式”办案保护工作机制，得到王成国副省长和最高检肯定。

3.强化规范引领。出台《宁波市公安局关于进一步规范受案立案工作的实施意见》《全市公安机关严格规范公正文明执法“八个一律”规定》《宁波市公安机关涉案财物集中保管制度》等执法制度10余个和《关于进一步规范伤害类警情处置、案件办理和闭环管控的执法提示》《关于适用〈治安管理处罚法〉第十九条规定的执法指引》等执法指导意见28个，形成涵盖各执法部门、执法环节的执法规范化制度体系，全流程、全方位、全要素规范行政执法行为。制定《警务辅助人员协助执法指引》，内容含五编三十五章，系统全面规范辅警协助接处警、治安管理、执法管理等行为。

4.推进柔性执法。探索首违不罚制度，出台行政规范性文件《宁波市公安行政执法领域适用首违不罚实施办法（试行）》，列出适用首违不罚的违法行为清单，其中包含对企业影响较大、关乎企业用工和国际互联网接入的治安违法行为，对优化法治化营商环境、促进经济社会发展起到积极作用。审慎查处涉疫违法行为，制定《关于进一步明确涉疫案件处罚等有关事项的通知》《疫情期间执法工作指引》等规定，明确“教育为主、审慎处罚”原则，在全省率先实施涉疫案件提级审核机制，有效防控执法风险，确保涉疫案件处罚政治效果、社会效果、法律效果有机统一。

5.严格监督管理。整合公安督察、审计、法制等部门执法监督管理职责，全部入驻执法办案管理中心，健全执法活动现场督察、网上巡查、财物管理、执法审核评查制度，完善“中心+案管室”两级执法监督管理模式，形成执法监管闭环，有效提升内部执法监督效能。严格落实行政执法“三项制度”，对行政执法全过程予以记录。推行重大行政处罚决定五级审核制度，严格落实办案民警、派出所法制员、派出所领导、县级公安机关法制部门、局领导审核审批责任，严把案件质量关。在日均有效警情20起以上派出所实行派驻法制员制度，从源头上把控办案质量。结合公安队伍教育整顿执法顽瘴痼疾整治等活动，对2015年以来的未办结伤害类案件进行专项清理，截至2021年底，伤害类案件结案率达80%。今年，将伤害类案件办结率列入全市公安机关执法质量考评内容，上半年全市伤害类案件结案率已达93.95%。

6.提升执法能力。建立市公安局党委每月“法治日”制度，研究解决公安法治建设重大疑难问题。优化《领导干部学法规定》，常态化组织党委成员集体研学习近平法治思想、新法新规、党内法规等，打牢法治思想基石。出台《中层干部执法履职五张清单》，把中层执法履职情况纳入县级公安机关向市公安局年度工作报告清单，与干部提任、职级晋升挂钩。开展为期3年的市县两级中层干部执法办案专项练兵比武，重点针对警情处理、办案区管理、案件办理等环节问题开展习惯养成教育活动，将通过国家法律职业资格考试、执法比武成绩等纳入干部量化积分体系，全面浓厚学法用法氛围，近两年通过法考人数大幅增长。目前，全市公安机关通过法考418人，通过公安部高级执法资格考试504人，其中2020年通过法考人数（81人）占全市政府部门总量一半以上。问卷结果显示，有52.14%的民警反映所在单位民警近三年执法办案素养提升幅度较大。

7.加强治安防控。结合社会治安防控体系建设，开展警保联勤联动工作，立足辖区产业特点和治安状态，构建以派出所辖区保安员为主要力量的群防群治运作机制，打造宁波特色的警保联勤联动队伍，整编人员5762名，辖区内诈骗、纠纷类警情同比下降20.8%、21.5%。开发“群防群治智慧调度平台”、“群防群治”APP 、“宁波保安智慧调度”平台，发挥群防群治队伍先期处置优势。

二、存在的主要问题

随着社会治安形势的发展变化和法律法规的更新完善，现行《中华人民共和国治安管理处罚法》的贯彻实施也面临一些困难和问题。

（一）刑事、行政罚则不完全对应。2012年以来，《中华人民共和国刑法》接连修正三次，增设了一些新的罪名，但《中华人民共和国治安管理处罚法》无对应处罚罚则。例如，《中华人民共和国刑法》修正案（九）中增设了“帮助信息网络犯罪活动罪”，如果转账金额未达定罪标准（支付结算金额二十万元以上的），《中华人民共和国治安管理处罚法》中无相应法条予以承接，难以对此类危害社会行为形成震慑。此外，侵犯公民个人信息罪、职务侵占罪、高空抛物罪等也存在此类情况。

（二）部分条款罚则过于刚性。部分侵财类条款等只规定五日以上拘留罚则，警告、罚款罚则缺失，导致对一些违法情节较轻的侵财行为难以处理。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》对盗窃、故意损坏财物等行为仅设定了最低五日的行政拘留处罚，执法实践中，普遍存在盗窃少量财物或故意损坏财物价值较低的情形，依法应给予五日以上拘留处罚，未规定警告、罚款罚则，即便具有减轻处罚情节，仍需处以一至四日拘留处罚。在处理一些因民间纠纷引发的毁财类案件中，一旦行为人被拘留处罚后，不利于化解矛盾纠纷。

（三）部分特殊群体和行为查处较难。例如，《中华人民共和国刑法》已将部分案件刑事责任追究年龄下调至12周岁，但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，14至16周岁未成年人违反治安管理的，不执行行政拘留，部分14至16周岁的未成年人因不执行行政拘留反复违法，现行规定无法适应当前未成年人心智发育水平和社会治安管理需要。又如，近年来“笑气”滥用现象突出，但因“笑气”未被列入毒品目录，对吸食“笑气”人员无法按照吸食毒品的违反治安管理行为处理，难以有效打击此类危害社会的行为。

（四）部分条款罚则对同一行为处罚差异较大。将拘留和罚款两种处罚方式作为并列的选择性处罚种类予以规定，与当前的经济社会发展水平不相适应。例如，《中华人民共和国治安管理处罚法》第70条规定，以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。对照我市经济社会发展水平，五百元以下罚款的处罚力度与五日以下拘留的处罚力度存在显著差异，对于违法行为的震慑力度也极为不同，各地对于同类违法行为适用不同罚则，也易导致违法行为人、受害人因处罚种类的选择不同而产生不满。

三、下步主要工作措施

贯彻实施《中华人民共和国治安管理处罚法》，维护人民群众合法权益，提高社会治理综合治理水平，是一项长期而艰巨的任务。我们将以此次人大常委会执法检查为契机，结合我市实际，认真落实工作举措，进一步提高我市治安管理工作水平，提升人民群众安全感、获得感、满意度，努力为宁波高质量发展建设共同富裕先行市贡献力量。

（一）加强法律政策研究。坚持问题导向、实战导向，围绕《中华人民共和国治安管理处罚法》贯彻实施过程中发生的事实认定、裁量基准、证据固定形式、法律适用、程序规范、法理情权衡等问题困难，深入调查研究，学习借鉴其他地市成功经验，探索制定适应我市公安执法实际的执法规范，为基层一线执法提供准确指引，不断提升治安案件办理质效。

（二）加强业务能力培养。加强法律教育培训，继续鼓励民警参加国家法律职业资格考试，开展“教科书式执法”创新实践活动，定期发布复议诉讼撤变反面案例，定期开展专题轮训、“灋学堂”讲座，提高民警执法办案能力素质。严格落实五级审核审批责任制，加强基层办案单位法制员队伍建设，强化内部审核把关，及时查纠整改执法问题，不断提高执法精细化水平。

（三）加强执法监督管理。常态化开展治安管理处罚案件评查检查，以伤害类、黄赌毒等群众反映突出的领域和信访投诉多发的案件类型为重点，聚焦接处警不规范、受案不及时、取证不全面、案件事实认定不清、定性不准、裁量失当等问题和风险，加强自查互查、明查暗访、共性问题剖析、整改纠错、责任追究，全力整治执法顽瘴痼疾。

（四）加强宣传教育力度。开展形式多样、内容丰富、浅显易懂的《中华人民共和国治安管理处罚法》宣传活动，分年龄、分职业实施针对性宣讲，提高群众知晓率。充分动员网格员、志愿者、高校学生等社会力量，营造浓厚宣传氛围，做实社会面宣传，扩大宣传覆盖面，引导广大群众学法、用法、守法。

以上报告，请予审议。