宁波市十六届人大常委会第五次会议文件

关于检查《中华人民共和国治安管理处罚法》实施情况的报告

市人大监察司法委主任委员  何乐君

主任、副主任、秘书长、各位委员：

根据年度工作安排，市人大常委会于5月启动实施了《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）执法检查。现将有关情况报告如下：

一、开展执法检查的基本情况

《治安管理处罚法》是基层公安机关日常执法实践中使用频率最高的法律之一，在维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民合法权益、化解社会矛盾、促进社会和谐、规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责等方面均发挥着重要作用。

经市人大常委会统一部署，市人大常委会执法检查组全面开展《治安管理处罚法》执法检查。一是强化组织领导。组建由印黎晴副主任担任执法检查组组长，部分常委会组成人员、监察司法委委员和市人大代表等为成员的执法检查组，紧扣公安治安执法公正、规范、监督、衔接、保障、成效情况，以及对法律修改意见建议等7方面重点内容，确保执法检查聚焦聚力。二是深入一线检查。将全过程人民民主的重大理念贯穿检查全过程各环节。5月以来，监察司法工委认真制定执法检查方案，围绕《治安管理处罚法》条款落实情况，逐一调查分析。6月至7月，监察司法工委召集10余家市直相关部门就法律实施情况开展座谈，并邀请人大代表、律师代表、专家学者参加座谈交流，充分发表意见建议。8月至9月，执法检查组组长印黎晴副主任带队赴市公安局、部分区（县、市）开展实地检查。其间，执法检查组走进代表联络站听取了基层干部、一线执法人员、街道社区工作人员的意见建议。同时，注重由“线下民主”向“线上民主”拓展，通过“代表通”征求意见，自觉接受人民监督。三是创新检查方式。坚持以执法检查的“专业性”提升“实效性”，抓住案件这一关键重点，形成“问卷+考卷+评卷”三卷组合，即“问”主观感受，围绕人大代表、人民群众、公安民警、行政相对人等不同群体，分类设计调查问卷、广泛征集意见，形成意见建议汇总清单，使监督彰显民意；也“考”客观能力，随机抽选基层民警进行《治安管理处罚法》常用法律知识和业务能力测试，了解民警基本素质；还“评”具体案件，成立由市中级法院、市检察院、市司法局等法律专业部门的业务骨干组成案卷评审组，抽取并评审了40份公安机关治安行政执法和处罚案卷，同时结合分析市司法局的行政复议案件和市中级法院的行政诉讼案件，形成了案卷评审报告，以案件评审刚性提升执法检查实效。

二、贯彻实施《治安管理处罚法》的主要成效

从检查情况来看，绝大多数市民和代表认为我市治安形势长期保持良好态势，治安环境令人满意，很有安全感。特别是“百日行动”开展以来，公安机关以《治安管理处罚法》为主要依据，依法打击突出违法活动、巡控社会面治安、化解矛盾纠纷、管控重点区域，为捍卫政治安全、维护社会安定、保障人民安宁提供了有力的法治保障。今年来，我市有效警情同比下降12.78%，受（立）案同比下降15.9%，全市社会大局保持总体平稳。

（一）加大执法力度，治安防控展现高水平。一是坚持常态整治。各级公安机关始终保持高压严打态势，及时发现问题，消除隐患。2020年以来，共查处治安案件3.5万余起，处罚治安违法人员6万余人次，其中侵犯他人人身权利和财产权利案件10271件，妨害社会管理案件14058件，其他案件10488件。二是开展专项整治。针对涉黄赌毒等违法数量较多、社会影响范围较广、影响程度较恶劣的妨害社会管理的行为，强势开展系列专项整治行动。近三年来共查处涉黄赌毒类案件10726起，抓获涉赌人员2.5万余人次；结合公安队伍教育整顿执法顽瘴痼疾整治活动，对2015年以来未办结伤害类案件进行专项清理，今年上半年，全市伤害案件结案率高达93.95%。三是推动共治、智治、联治。积极利用大数据分析等新技术，推进治安业务信息系统和治安要素信息资源整合，加强群防群治，在46个派出所开展警保联勤联动工作，今年来派出所辖区诈骗、纠纷类警情同比下降20.8%、21.5%。

（二）加速案件办理，治安执法实现高效率。一是打造一体化办案中心。在全面建成15个执法办案管理中心的基础上，按照“全国一流、省内领先”的建设标准，在全省首创侦查中心、执法办案管理中心融合的一体化“双中心”，实现“集约化办案、全流程管控、一站式服务、专业化保障”，提升了案件办理效率和质量，得到王成国副省长的肯定。二是建立行政案件快速办理工作机制。制定《宁波市公安机关行政案件快速办理实施细则（试行）》，要求以一般程序办理的行政案件自开具受案登记表后24小时内办结率不低于70％。2020年至2022年上半年，行政案件快办率分别为71.6%、73.5%、75.1%，实现了逐年提高。

（三）加强制度约束，规范执法体现高要求。一是以制度化促规范化。先后制定出台《宁波市公安局关于进一步规范受案立案工作的实施意见》《全市公安机关严格规范公正文明执法“八个一律”规定》《警务辅助人员协助执法指引》等10余个执法制度和28类执法指引，从各个环节、各个主体规范执法行为，推动规范执法制度化。二是以场景化促规范化。落实行政执法全过程记录要求，开发移动办案APP、行政案件智能快办等应用场景，以数字化手段规范接处警，拓展规范执法范围，创新规范执法方式，增强规范执法效果。

（四）加深改革探索，治安执法呈现高效能。一是探索“柔性执法”机制。落实宽严相济政策，尝试建立“首违不罚”制度，让当事人更加积极主动地学法、知法、守法，降低社会治理成本。二是推行多元化解矛盾纠纷机制。从搭建平台、完善制度、健全机制、改革创新等方面迭代升级矛盾纠纷多元解决流程，力求止息纷争，化解矛盾，促进和谐。2018年以来，全市共有近2.6万起案件以调解结案，占治安案件数量的三分之一。三是妥善处理涉疫涉企案件。制定《疫情期间执法工作指引》等规定，把握“教育为主、审慎处罚”原则，保证涉疫案件的妥善处置，实现政治效果、社会效果和法律效果相统一。同时，对涉企案件，坚持谨慎处罚，务求事实查明清楚，证据确凿，高质量办实涉企案件，维护最优法治化营商环境。

（五）加快自身建设，执法队伍涌现高素质。一是抓监督闭环。整合公安机关内部各部门职责，完善两级执法监管模式，构建执法监管闭环，提升内部监督效能。二是抓业务指导。重点针对警情处理、办案区管理、案件办理等环节问题开展教育活动。三是抓激励培训。将依法履职情况作为公安民警提任、职级晋升的依据；把法律学习作为规范执法行为的前提和基础，建立每月“法治日”制度，定期开展法制考核，鼓励民警参加司法考试和公安部高级执法资格考试，营造良好的日常法制教育学习氛围。目前，全市公安机关共有418人通过国家司法考试，504人通过公安部高级执法资格考试。执法检查中，随机抽选公安民警进行法律知识考试优秀率为100%。

三、法律实施中存在的主要问题

（一）法律宣传效果有待进一步提升。《治安管理处罚法》与每位公民都密切相关，但有些市民群众对此了解还不多。问卷调查显示，近两成人大代表和基层群众表示需要加强对《治安管理处罚法》的宣传，对生活中违反治安管理的典型案例、新型案例的挖掘分析、宣传阐释还相对较少。特别是对流动人口、低学历者、老年人等群体的法律宣传教育存在一定盲区。

（二）执法办案理念有待进一步深化。一是重实体轻程序的观念还偶有存在。少数基层民警在执法办案过程中，注重搜集证据、证明事实，但忽视了调查取证的程序规范和时效要求。案卷评审中也发现个别案件存在办理程序不完整、程序衔接不完善、执法主体不适格等瑕疵。个别暂缓执行拘留案件办结后，未能及时执行。二是重案件办理轻文书制作和案卷归档的现象还时有发生。表现在法律文书制作格式不够规范，文书中具体法律条文引用不够精准、说理不够深入清晰、出现错别字等；在案卷装订中，存在个别案件排序不够规范、封面和目录制作较粗糙、卷内文书不全等问题。

（三）执法办案质量有待进一步提高。治安案件行政复议绝对数较多。全市公安机关每年行政处罚总量据全市所有行政机关之首，每年行政复议绝对数居全市行政机关前三位。2020年至2021年，治安管理处罚领域行政复议发案量占全市公安机关全部行政复议发案量的23.3%。个别案件在事实认定和定性把握上不够准确。

（四）执法部门协作有待进一步密切。相关部门和公安机关执法协作存在缝隙，衔接不够紧密，处理矛盾纠纷或其他警情过程中线索移送和问题处理不够及时，如在矿产资源领域的偷挖盗采处罚中，还需加强协作。

四、意见建议

为深入贯彻党的二十大精神，推进执法规范化建设，切实把严格规范公正文明执法落到实处，实施好《治安管理处罚法》，助力创建全国社会治安防控体系示范城市，守护城市安定、人民安宁，守住文明城市底线，不发生重大负面影响的治安案件，提出如下意见建议：

（一）坚持精准化，持续提升法律宣传实效。市政府及其有关部门特别是公安机关要高度重视《治安管理处罚法》的宣传教育工作，增强宣传工作的实效性。要加大对青少年、外来人口、老年人等重点人群的宣传力度，尤其是加大对流动人员的普法教育培训力度。要将普法融入到执法的全过程、各环节，提升公安民警在案件办理中“释法、说理”能力。要创新形式，丰富宣传载体，依托新兴媒体，开展以案释法活动，实现处理一个、教育一片、治理一域的法律效果，营造全社会自觉依法守法的良好氛围。

（二）坚持精细化，持续提升执法办案水平。要加强民警执法业务能力培训，强化程序意识、证据意识，提高业务素质和专业水准。要严格按照《行政处罚法》和《治安管理处罚法》等有关程序规定，严守办案程序和时效要求，及时清理暂缓执行拘留案件。要加强治安案件特别是行政复议和行政诉讼案件的复盘研究，通过分析案件，查找原因，改进工作。要注重在全市各级公安机关中总结推广先进的执法经验，充分发挥先进典型的示范引领作用。

（三）坚持标准化，持续提升文书和案卷质量。要深刻理解文书是案件办理的集中体现，文书制作的好坏直接关系到公安机关在人民群众心目中的形象。要规范文书制作，加强对文书的审核把关，适时开展法律文书质量检查活动，及时发现问题，纠正错误。要认真做好案卷材料的归卷和装订工作，做到案卷内容齐全、分类清楚、排列有序、装订整齐、外观简洁、查阅方便，能够客观全面地反映案件全貌，发挥好档案材料信息资源库的作用。

（四）坚持协同化，持续完善部门协作机制。社会治安综合治理需要各部门加强协作沟通、互相配合、形成合力。要建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制，探索跨部门执法一体化合作，促进协同办案、联合检查、协助调查。要推进跨网跨平台跨部门联动，以各类专项行动为抓手，对危害社会治安，特别是侵犯人身权利、妨害社会管理类等群众反映突出领域的行为加大查处和打击力度，维护好社会和谐稳定，建设更高水平的平安宁波。

以上报告，请予审议。