宁波市十六届人大常委会第五次会议文件

关于检查《浙江省社会养老服务促进条例》《宁波市居家养老服务条例》实施情况的报告

市人大社会建设委主任委员  卢叶挺

主任、副主任、秘书长、各位委员：

受执法检查组委托，现向市人大常委会报告检查《浙江省社会养老服务促进条例》《宁波市居家养老服务条例》实施情况。根据年度监督工作计划，市人大常委会于7月开始，采取上下联动的方式，结合全市基本养老服务体系建设专项视察，开展了《浙江省社会养老服务促进条例》《宁波市居家养老服务条例》（以下分别简称省条例、市条例或合称条例）执法检查。现将有关情况报告如下：

一、执法检查工作情况

养老服务工作关系民生福祉和社会稳定。市人大常委会将条例执法检查作为年度监督重点，开展了多层次多维度多途径的视察检查。这次执法检查的主要特点有：一是精心谋划，集成发力。成立由常委会主要领导担任组长的执法检查领导小组，专门印发养老服务综合监督实施方案，首次将执法检查、听取审议专项工作报告、专题询问、满意度评价等监督手段进行整合，探索创新综合监督新模式，打好监督“组合拳”，更好发挥综合监督集成效应。在检查前，梳理确定10方面检查重点，形成49条要点提示，提高检查精准性。围绕重点领域和突出问题，组织拍摄检查暗访专题片。二是周密组织，推动有力。严格对照条例要求，明确政府相关部门的具体职责，督促各部门量化工作成效，开展自查自纠。及时确定上下联动执法检查工作方案，要求区（县、市）人大常委会着重强化对乡镇（街道）和村（社区）执行条例情况的监督，系统进行摸底调研。召开市县两级视频连线的动员部署会，常委会领导分别带队赴10个区（县、市）开展视察检查。强化舆论引导，报刊、电视、网络等新闻媒体宣传报道30余次，并开展养老体系建设成果展示。三是畅通渠道，汇聚智力。积极践行全过程人民民主，拓宽人大代表和社会公众参与监督的渠道。在遵守疫情防控规定的前提下，实地检查养老服务机构和场所34处，组织召开各类座谈会27次，深入代表联络站22次，邀请座谈或上门走访各级人大代表、养老服务从业者和相关群众103余位，收集意见建议478条。向全市各级人大代表进行问卷调查，回收问卷3719份；会同民政部门开展养老服务满意度及群众需求调查，收集汇总3012位老年人反馈。通过这些举措，有效汇聚各方意见和诉求，有力推动执法检查深入开展。

二、实施成效

从检查情况看，市政府及相关部门高度重视条例的贯彻落实，加快构建完善基本养老服务体系，不断规范社会养老服务工作，持续促进居家养老服务社会化发展，条例实施情况总体较好。主要体现在以下四个方面：

（一）加强组织领导，工作机制不断健全。建立由市、县两级政府主要负责人为组长的为老服务体系建设领导小组，统筹协调发改、财政、人社、住建、卫健等部门相关工作。编制实施《宁波市应对人口老龄化中长期规划》《宁波市养老服务体系建设“十四五”规划》。通过公共财政、福利彩票公益金等来源建立养老服务体系建设专项资金，2019-2021年全市养老服务支出年均增长9.8%，高于总支出增长幅度。连续15年将养老服务工作作为市政府民生实事项目，并纳入对区（县、市）政府年度目标管理考核。围绕条例要求，制定印发13个配套文件，细化居家养老服务设施建设、服务补助、医养结合等领域相关内容，增强制度规范的可操作性。

（二）优化设施配建，硬件基础逐步夯实。各级政府按照条例规定，完善基础设施支撑，全市现有养老机构264家，其中四星级养老机构7家、三星级养老机构19家，拥有机构床位6.19万张。建成乡镇（街道）居家养老服务中心187个，村（社区）居家养老服务站2792个，实现所有乡镇（街道）和村（社区）全域覆盖。按照十五分钟生活圈、十分钟生活圈、五分钟生活圈和居住街坊四个层级的规划建设控制标准，分级落实养老服务设施配套布局。新建住宅同步配建养老服务设施，老旧小区改造中注重养老用房改造和卫生服务站点升级，在565个老旧小区新增或改造无障碍设施1008处。

（三）拓展服务供给，受益群体持续扩大。成立全省首家养老服务业标准化建设委员会，推进养老服务标准化建设。以老年食堂、中央厨房为依托，培育基层老年助餐服务网络，全力推进老年助餐服务，平均每天2.3万名老年人享受助餐服务。加大老年医疗服务供给，目前全市建有老年医院、康复医院、护理院28家，医疗机构康复护理床位9252张，每千名老人拥有康复床位5.6张，94.9万人老年人享受家庭医生签约服务。在全省率先建立基本居家养老服务项目清单，免费为16万名五类特殊困难及高龄老人提供一定时长的基本居家养老服务，为6000户困难老人家庭进行适老化改造，为全市4.5万多户高龄独居或病残老人免费安装“一键通”电话，为25万名特殊困难及高龄老人购买老年人意外伤害险。

（四）完善管理举措，保障水平日益提升。针对养老服务机构实际困难和需求，持续开展税费减免、用电用水用气优惠、建设运营补助等方面的帮扶，促进养老服务行业平稳健康发展。与高校合作成立全国首家老年照护与管理学院，开展养老护理员职业技能等级认定改革，推动养老护理人才队伍建设。出台《宁波市标准化老年食堂建设指引》，叠加智能“阳光厨房”建设，建立“双随机”抽查制度，有效保障食品安全。严格落实养老机构消防安全责任，做好养老服务机构微型消防站建设，扎实推进养老机构消防安全专项整治提升三年行动。全面开展打击整治养老诈骗专项治理行动，切实维护好老年人的合法权益。分级分类、抓细抓实养老服务机构疫情防控，全市家养老机构实现“零感染”。

三、存在问题

虽然我市贯彻落实条例和建设基本养老服务体系情况整体较好，但从执法检查情况看，仍然存在以下几方面突出问题。

（一）部门和基层责任尚未压实。省条例第5、6、7、8条，市条例第6、7、8、9条详细列举了各级政府部门相关工作职责，以及村（居）民委员会的工作要求，但法定职责落实上，主要存在以下三方面不足：一是思想认识有待深化。一些部门和单位尚未充分重视老龄化严峻形势和做好养老服务工作的重要性、迫切性，没有很好地从全局的高度、发展的维度、群众的角度把握养老服务工作，积极性不高、办法不多、力度不大。二是规划制定不够及时。全市10个区（县、市）有半数尚未出台当地的养老服务体系建设“十四五”规划，与之配套的各项工作方案也未形成，影响相关工作统筹推进。三是基层工作仍需加力。不少乡镇（街道）、村（社区）缺乏将社会经济发展成果更加全面充分地惠及老年人群体的主动性，满足于低标准、低水平的保障，对基层服务站点设施陈旧、资金短缺、人手不足等问题没有采取有力的措施。

（二）机构建设跟不上形势发展。省条例第41条、市条例第12条明确了各级政府应当做好养老服务设施规划和建设的要求。结合“十四五”时期我市养老服务主要发展指标，检查发现以下三方面的问题：一是机构布局不够合理。对老年人的流动和变化估计不足，使得养老机构分布与老年人群体分布结合不够紧密，一些地方的机构养老床位供需明显失衡，造成了城区机构“一床难求”、城郊乡村机构“一人难留”现象。全市养老机构床位入住率不足45%，区（县、市）中入住率最高的49.9%，最低的只有27.5%。二是区域设施不够均衡。全市每千名老人拥有机构养老床位数38张，区（县、市）中最多的有59张，最少的只有13张，高低倍差达到4.5，与城乡基础设施一体化、公共服务均等化的发展目标存在差距。三是农村设施相对薄弱。乡镇（街道）公办养老机构多数建于上世纪八九十年代，内部设施普遍陈旧，全市109家农村敬老院中尚有51家亟需进行设施改造提升或整体迁建。

（三）医养结合推进总体缓慢。省条例第44条、市条例第27条详细规定了医养结合和老年人健康服务有关内容。检查发现存三方面问题：一是医养结合资源缺口较大。全市目前共有医养结合机构44家，占全市养老机构总数的16.7%，且近半位于中心城区。其中5家是综合性医院和专科医院，其余为基层卫生所和养老机构内设卫生室，医疗水平参差不齐。二是医养服务功能较为薄弱。绝大部分养老机构没有医疗服务能力，少数养老机构虽设置了医务室但也是以配药送药、日常护理为主，无法满足老年人更进一步的需求。医疗机构虽然有更加丰富的医疗资源，但缺乏住宿、餐饮、康复的设施场地，且自身承担繁重的公共卫生日常任务，主动拓展养老服务的意愿不强、积极性不高。三是居家医疗方式不够丰富。家庭医生签约服务多局限于健康档案、电话问诊、电子处方等远程方式，缺乏老年人亟需的打针、换药、理疗等上门服务。面向60周岁及以上中度、重度失能老年人的家庭养老照护床位建设尚处探索起步阶段。长期护理保险尚未覆盖居家护理服务。

（四）专业人才队伍持续紧缺。省条例第28、29、30、32条，市条例第31条对养老服务人才队伍建设作了相应规定。对照条例要求并结合群众意见，发现存在三方面的问题：一是从业人员数量不足。目前，全市户籍老年人162.6万，重度失能老人2.9万人，全市养老服务从业人员仅1万余人，持证养老护理员4858人，养老护理供给与需求矛盾突出。二是从业人员素质不高。全市养老护理员平均年龄53.5岁，大多以进城务工的女性为主，大中专以上学历员工占比不到10%，难以适应养老服务多元化、专业化发展需要。乡镇敬老院负责人普遍年龄偏大，工作理念无法适应发展需要。三是行业吸引力不强。养老护理工作强度大，薪资水平低，职业稳定性和社会认同感不高，发展空间不足，造成护理人员和管理人才流动频繁，绝大多数年轻人和专业人员不愿从事这个行业，“招人难、留人难”现象普遍存在。

（五）居家养老服务亟需提升。根据省条例第12、14条，市条例第3、13、16、22条，以及市政府配套实施办法的内容，检查发现三方面问题：一是养老服务用房存在短板。部分已建成住宅小区的服务用房由其他公用房屋改建，拼凑痕迹明显，适用性不强；一些新建小区的服务用房存在位置不佳、光照不足、通风不畅、结构不合理等问题；农村服务用房“低小散”较多，与标准要求有差距。二是助餐服务水平有待提高。助餐服务网络虽然基本建立，但助餐服务制度不够健全、规范不够细化，助餐服务企业的标准化、连锁化、规模化水平较低。部分基层助餐服务点因成本高企、利润微薄，提升服务质量的意愿不强，辐射带动较弱。三是居家上门服务尚有差距。服务内容较为单一，服务质量与老年人群体日趋多元化、个性化的需求有差距。80周岁以上老人免费家政服务的内容以洗衣、打扫卫生等一般性服务为主，理发、助浴等细分服务不多，谈心抚慰和心理疏导更加缺少。

四、监督建议

习近平总书记指出，“满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉”。为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记重要指示，进一步落实好条例，促进养老服务事业高质量发展，提出以下建议。

（一）围绕共同富裕，高站位谋划基本养老服务体系。我市各级政府及相关部门要紧紧围绕省委“两个先行”、市委加强建设现代化滨海大都市目标和任务，紧扣条例精神和要求，系统化集成化高效化抓好养老服务各项工作。一是强化责任落实。健全政府、社会和家庭协作机制，进一步完善政府统筹协调、部门协同合作的工作体系，严格按照条例的规定夯实镇乡（街道）、社区（村）的管理和服务职责，提升基层服务保障能力。二是强化规划引领。制定好执行好社会养老服务发展规划，及时与国土空间、设施建设、服务体系、人才教育培训等其他规划有机衔接，促进各项规划协同融合。三是强化财政保障。健全与社会养老服务发展需求、与老年人口增长、与经济社会发展水平相适应的财政投入增长机制，加大对薄弱地区、薄弱领域的投入力度，不断提升相关项目资金的使用绩效。四是强化政策供给。学习借鉴先进地区好的经验与做法，完善居家养老服务补助、大中专院校毕业生入职养老服务机构奖补、老年人意外险等制度，制定实施长期护理保险深化试点和“时间银行”互助养老体系试点等一系列服务保障政策。

（二）着力基础保障，高品质推进服务设施提档升级。坚持效果导向，更好把握前瞻规划与现实需求、建设重点与区域平衡、优质服务与普惠消费的关系，健全养老服务体系的硬件支撑。一是提高布局科学性。落实“机构跟着老人走”原则，结合全市新（改、扩）建养老机构计划，有针对地在老年人口密度较高的中心城区增加多功能、综合性养老服务设施，拓展乡镇（街道）居家养老服务中心的托养功能，积极发展社区嵌入式养老机构。着力加大养老机构床位建设，床位资源向薄弱地区倾斜，促进各区（县、市）千名老人拥有机构养老床位数基本均衡。二是促进机构普惠性。充分考虑老年人的生活需求，将养老机构与医疗康复、生活服务、文化娱乐、公共交通等设施统筹规划安排，完善机构周边配套，增强机构吸引力，提高养老床位入住率。设施建设以经济型、普惠型养老机构为主，避免盲目追求“高大上”，更好发挥兜底保障作用。三是提升设施适用性。结合乡村振兴战略实施，开展农村敬老院和居家养老服务点的改造升级专项行动，探索推广适合山区、海岛互助式养老设施建设。结合城乡现代社区建设，在旧城更新改造中着重保障已建成小区的居家养老服务用房的新（改、扩）建，支持小区在科学、合理、合规的基础上盘活存量土地和房屋用于居家养老服务。

（三）注重服务提质，高效能满足老年群体多样需求。坚持需求导向，科学研究分析老年人群体的需求差异，创新养老服务内容与方式，增强服务精准性和契合性。一是优化医养结合模式。积极打造市、区（县、市）、乡镇（街道）三级联通的医康养联合体，探索“楼上养老、楼下医疗”的新型服务场景。提升基层医疗机构康复护理床位比重，鼓励医疗机构延伸开展康复护理服务。支持养老机构设置卫生室或与医疗机构开展签约合作。丰富家庭医生签约服务内容，关注独居老人心理健康，有序推动更多的基本医疗服务上门入户。积极推进家庭养老照护床位和老年人家庭病床建设。鼓励退休医护人员参与养老服务，对具有医护技能等级的养老护理员给予适当奖补。二是提升居家上门服务。支持引导基层助餐服务站点的品牌化、连锁化、规模化经营，不断提升站点的服务水平和辐射带动能力。落实好为困难群体和80周岁及以上老人提供免费上门家政服务的规定，提升服务品质，并增加适度收费的服务项目供老年人选择。进一步推广居家适老化改造，细化改造标准，实现困难老年人家庭“愿改尽改”，支持有需要的老年人家庭进行改造。三是拓展智慧养老应用。以“甬易养”智慧养老平台为基础，充分利用数字化手段推进政府资源、社会服务与老年人服务需求对接，加快推进老年助餐、上门服务、机构入住、安全巡检等数字化应用场景建设。提升基层养老服务机构的智慧化水平。逐步探索完善养老服务对象、内容、过程、质量、安全等全领域全周期智慧化智能化管理，全面提升养老服务监管绩效。

（四）突出资源整合，高标准强化养老服务要素支撑。坚持问题导向，认真研究破解影响条例落实、养老服务水平提升的制约因素，不断增强要素支撑力度。一是加快专业人才资源培育。完善养老服务人才使用、评价和激励机制，综合采用岗位津贴、职业资格补贴、社会保险补贴等方式，逐步提高从业人员收入水平和福利待遇，拓宽职业发展空间，提升社会认同感。支持专业院校开设老年服务与管理、老年护理等相关专业，探索创新实训基地、订单班、研究院等多种人才培养模式。推进养老护理员队伍专业技能提升，定期开展养老护理员、家庭照护者、养老社工等群体技能培训。二是充分发挥市场资源作用。坚持政府主导和社会参与双向并进，更好发挥市场的资源配置决定性作用，鼓励引导社会资本通过合作、合营、合资等方式参与养老服务。优化经营环境，加大政策支持，关心帮助民营养老服务机构在用人、用能、用地等方面的困难，激发各类服务主体内生活力。三是健全多元合作共建机制。鼓励社会力量参与养老志愿服务，健全志愿者服务网络和褒奖机制，组织志愿者、社工、心理咨询师等队伍为老年人提供相关服务。鼓励各类公益性社会组织或慈善组织加大对老龄事业投入。拓展加大长期护理保险、老年人意外险和养老机构综合责任保险的覆盖范围和保障力度。

以上报告，请予审议。