关于我市义务教育发展情况的调研报告

市人大常委会教科文卫工委

市人大常委会：

义务教育是提升国民素质的基础工程，事关国家发展和民族未来，又涉及千家万户，社会普遍关注。为深入贯彻省、市党代会精神，助推共同富裕示范先行市建设，聚力打造“甬有优学”幸福民生品牌，市人大常委会将义务教育发展确定为今年的重点监督议题之一，由常委会会议听取和审议市政府专项工作报告。

今年4月以来，在市人大常委会统一部署下，市和区（县、市）人大常委会上下联动，开展义务教育发展专项监督，除采用听取汇报、实地走访、座谈调研等常规方式方法外，将全过程人民民主理念充分践行到监督工作各环节，厚植民意基础。一是做好“广”字文章，开展民意调查。与市教育评估院合作，就义务教育政策落实情况面向学生、教师、家长等群体开展问卷调查，回收问卷14.7万份，梳理形成民意调查报告。二是做好“数”字文章，征求代表意见。搭建义务教育数字化监督应用场景，并通过“浙里甬人大”向全体市人大代表征集义务教育发展意见建议，共341位代表参与活动，提出意见建议300余件。三是做好“沉”字文章，进站主题接待。在义务教育专题调研过程中，两级人大先后33次组织人大代表进代表联络站听取群众意见，270多人次两级代表参与主题接待，收集意见建议600余件。四是做好“融”字文章，共商教育发展。与甬派合作，制作《解码从“有学上”到“上好学”》专题访谈节目，教育主管部门负责人、学校校长、人大代表、学生家长聚焦我市义务教育热点难点问题，共谋优质均衡发展良策。9月上旬,常委会主任张平、副主任许亚南分别带队赴区（县、市）开展专题调研，听取代表意见建议。在此基础上，教科文卫工委对相关情况进行汇总梳理，形成调研报告。

一、总体情况

近年来，我市各级政府始终高度重视义务教育，深入贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》《浙江省义务教育条例》等法律法规和中央、省、市重大决策部署，围绕高水平建设宁波教育现代化目标，多措并举深化教育改革、改善办学条件、提高教育质量、规范办学行为，为实现义务教育从“基本均衡”迈向“优质均衡”做了大量工作，各项工作一直走在全省乃至全国前列。民意调查显示，80.71%的学生家长对我市义务教育质量给予较高评价（其中，评价“很好”占41.82%，评价“较好”占38.89%）；85.01%的学生对学校学习与生活环境感到满意；73.87%的教师对政府义务教育管理与服务表示满意（详见参阅件3）。 

（一）坚持高位推动，统筹引领不断强化。一是加强组织领导。市和各区（县、市）党委政府坚决贯彻党的教育方针，把义务教育放在优先发展地位，把牢正确办学方向。充分发挥党委教育工作领导小组总揽全局、协调各方的作用，夯实党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制，统筹谋划义务教育重大决策。各区（县、市）切实履行“以县为主”的义务教育发展责任，加强对义务教育发展规划、协调、督导和保障。全面推动落实中小学校党组织领导的校长负责制。二是注重顶层设计。根据区域总体发展目标，科学编制“十四五”教育事业发展专项规划，将义务教育发展计划纳入重点任务目录，系统构建义务教育优质均衡发展机制与行动路径。先后制定出台《关于深化教育体制机制改革的实施意见》《宁波市初中学校全面提升行动计划》《关于进一步做好义务教育学校均衡编班工作的通知》等系列政策文件，推动义务教育优质均衡发展目标任务落地落细。三是强化督导检查。修订《宁波市教育督导条例》，为实现教育督导全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力提供法治保障。成立市评估监测研究中心，强化督政督学监测评估职责，紧盯政府履职、学校办学和教育质量等领域，开展监督检查和评价指导。

（二）坚持教育公平，资源配置不断改善。一是扩大有效供给。市和各区（县、市）修订完善义务段学校布局规划，加快中小学校建设步伐，中小学校和幼儿园扩容建设工程、“甬有优学”行动等连续被列入市政府民生实事项目。“十三五”期间，全市共新建、改建、扩建义务教育段学校192所，增加班级2464个、学位114018个，进一步提升义务教育供给能力。二是加快提质提标。2017年，我市在全省率先实现全国义务教育发展基本均衡县（区）创建全覆盖、浙江省义务教育基本现代化区县创建“满堂红”。2019年，江北区通过国家教育督导组的实地核查，成为全国两个首批义务教育优质均衡发展县（区）之一。截至2021年底，全市有650所学校创建浙江省义务教育标准化学校，创建率98.78%，居全省前列。三是保障特殊群体。建立家庭经济困难学生资助体系，落实义务教育学校爱心营养餐和教育券制度，2019至2021年，分别有2.7万人次、1.6万人次、1.7万人次享受资助政策，全市无因家庭经济困难而失学情况。建立以居住证为主要依据的随迁子女义务教育入学政策，2021年，26.82万随迁子女入读公办义务段学校，随迁子女公办学校就学率（含购买学位）达89.20%。

全市义务教育基本情况汇总

（截至2021年12月）

区域 小学  （所） 初中  （所） 小学生数  （人） 初中学生数  （人） 小学专任教师数（人） 小学专任教师本  科学历占比（%） 初中专任    教师数（人） 初中专任教师   本科学历占比（%）

市本级 代管 0 1 1362 3287 130 81.54 288 82.29

海曙 39 24 59171 23520 3148 85.99 1855 91.48

江北 16 17 28047 11998 1727 88.30 1012 90.32

鄞州 59 27 87762 34302 5132 89.69 2588 89.88

镇海 21 10 29952 12392 1607 86.87 922 90.89

北仑 21 20 40546 15968 2226 83.42 1253 87.07

奉化 25 15 30274 13764 1721 89.66 1098 95.72

慈溪 70 44 86265 32130 4749 88.25 2710 94.50

余姚 78 27 73414 29640 4108 83.64 2288 95.63

宁海 50 22 45302 22319 2783 88.86 1527 93.84

象山 24 23 35438 16454 2006 83.30 1365 95.09

高新区 4 3 7409 2144 438 87.67 173 90.75

大榭 2 1 2075 772 125 92.80 65 89.23

杭州湾 9 4 10918 3749 618 87.70 332 84.64

合计 418 238 537935 222439 30518 87.00 17476 92.30

备注：同一所学校中有小学、初中、高中的，分类时归为高中，同一所学校中有小学、初中的，归为初中。

（三）坚持“五育并举”，教育改革不断推进。一是优化办学模式。落实新时代城乡义务教育共同体建设，实现优秀管理模式、先进教学经验在区域内复制推广。2021年完成新增融合型、共建型教共体初中学校（校区）156所，累计实现教共体覆盖我市所有乡村学校、60%以上镇区学校。2022年进一步加快教共体提质扩面，目前90%以上公办义务段学校已参与结成教共体。二是深化教学改革。2020年开始全面实施义务教育“公民同招”改革，并按照生源结构、教师配备等基本均衡原则，严格落实均衡编班，有效抑制“择校”“择班”之风。推进“新课堂革命”，引导中小学生开展跨学科探究式学习、项目化学习、问题解决式学习，提高课堂效率。三是强化素质教育。贯彻落实“双减”政策，切实减轻学生课业负担，构建校内课后服务体系，实现课后服务义务段学校100%覆盖。注重学生全面发展，建立体育、艺术、美术、劳动、综合五大教育指导中心，依托“五中心一平台”构建校内校外、线上线下一体化资源供给体系。全面落实心理健康课开设和校内心理辅导室日常开放两项常规，确保中小学心理健康工作规范化开展。

（四）坚持师德为先，队伍素质不断提升。一是加强师德师风建设。建立师德考核负面清单、违规处理结果记录和师德失范行为典型案例通报警示制度，试行教师退出机制，保持禁止在职教师有偿家教高压态势。二是加大师资引育力度。做好教育人才“外引内培”工作，“十三五”期间，义务段（含特殊教育）专任教师净增4944人，增幅12.01%。打造“教坛新秀、学科骨干、市名师、省特级教师”名优骨干梯次成长体系，“十三五”期间，新增省特级教师22人，市名教师78人，市学科骨干教师148人。三是推进教师岗位管理。全域推进“县管校聘”改革，近三年参与跨校竞聘教师2510人次。完善城乡骨干教师轮岗交流机制，近三年义务段校长和骨干教师交流1459人。开展职称自主评聘改革，在全市26所义务段学校及宁波市特殊教育中心学校开展中小学教师高级职称自主评聘改革试点，78所义务段学校开展中小学教师中级职称自主评聘改革试点，促进人才评价、管理和使用的紧密结合。

（五）坚持协同联动，办学环境不断优化。一是加大财政经费投入。全面落实义务教育法“三个增长”规定，2019-2021年，全市义务教育支出分别为165.17亿元、188.17亿元、197.76亿元，年均增幅9.9%；全市小学生均财政拨款分别为18346元、20732元、20927元，年均增幅7.0%；初中生均财政拨款分别为26265元、28973元、29694元，年均增幅6.5%；各区（县、市）生均公用经费均超过小学1200元、初中1600元的市定标准，远高于省定标准（小学800元、初中1000元）。二是改善办学设施条件。各区（县、市）均设立中小学维修改造专项资金，建立校舍维修长效机制，实施薄弱学校改造。2016至2021年，以项目补助方式完成改薄工程学校118个，改造面积67.2万平方米。配足配齐学校实验室、图书馆、教室电教网络等基础设施设备，注重资金投入向偏远农村薄弱学校倾斜。三是营造尊师重教氛围。各区（县、市）全部落实义务教育教师平均工资不低于当地公务员平均工资水平法定要求。各相关职能部门合力共为推进义务教育改革发展，学校、家庭、社会协同育人，形成全社会关心支持义务教育的良好氛围。开展“最美教师”等评选表彰活动，激励广大教育工作者倾心投身教育，营造教书育人的良好环境。

2018-2021年我市义务教育生均财政拨款情况

年度 小学生均财政拨款 初中生均财政拨款

额度 增减（%） 额度 增减（%）

2021年 20927 0.94 29694 2.49

2020年 20732 13.01 28973 10.31

2019年 18346 6.55 26265 3.98

2018年 17218 5.44 25259 5.42

二、存在困难和问题

我市义务教育基础好、发展快。但对照新时代人民群众对美好生活的新期待，对标加快建设现代化滨海大都市、高质量发展建设共同富裕示范先行市的新任务，当前，我市在推进义务教育优质均衡发展的某些领域、具体环节仍存在发展不平衡不充分问题，需要引起各方高度重视。

（一）教育资源供需存在矛盾。一是城乡资源结构性矛盾较突出。一方面，随着新型城镇化发展、人口政策调整、户籍制度改革、招生政策调整等多重因素叠加，中心城区学龄人口大量增加，导致部分区域教育资源紧张，学位供给不足。2022年,我市共有68所义务段学校（小学55所、初中13所）发布了户籍生入学黄色和红色预警，其中六区占比达94%。镇海、鄞州教育资源供需矛盾尤为突出。另一方面，城镇化导致农村学校生源流失，办学规模不断萎缩，如余姚鹿亭、大岚、四明山等三个山区乡镇，小学段学生总数不到200名，出现校舍空置、教学设备闲置、部分学科教师超编等情况，教育资源利用率较低。二是学校同步规划建设不到位。调研了解，在城镇化过程中，部分城区近郊乡镇新建大量住宅，区域性人口集聚带来新的教育资源需求，而一些住宅区同步规划建设使用配套学校的政策落实不到位。如市区西郊某镇近年陆续新建交付10多个小区，而开发商通过分期分块开发等手段规避配套学校同步规划建设，导致区域内配套义务段学校建设滞后，出现适龄儿童就近“入学难”问题。三是随迁子女就学保障需加强。随着民办义务教育规范工作全面推进，我市民办义务段学校在校生占比由规范前的13%降至3.2%，一定程度上造成外来务工人员随迁子女入学门槛提高，公办学校保障随迁子女就学的任务更加繁重。

2019-2022年宁波市义务教育学校（校区）招生预警情况统计

年度 预警小学数（所） 预警初中数（所） 六区占比 全市总计预警数（所）

2022 55 13 94% 68

2021 63 14 87% 77

2020 51 7 83% 58

2019 47 6 81% 53

（二）“双减”政策落实存在难点。一是教育评价改革相对滞后。“双减”政策与当前的教育评价制度尚未实现有效衔接，在中高考升学、“普职分流”、就业入职等机制导向不变的前提下，“双减”政策实施给部分学生和家长带来的焦虑情绪不降反增。从调研情况看，仍有不少初中段学生因升学焦虑而选择参加隐形变异课外学科培训，“校外增负”现象仍然存在。二是课后服务质量有待提高。由于课程资源、教师资源有限，一些学校课后服务课程设置单调，难以满足学生多样化需求，尤其是农村学校，课后服务内容不丰富、质量不高等问题普遍存在。据统计，目前全市义务教育段仍有9.7%的在校学生没有参加校内课后服务而选择参加各类校外培训。此外，课后服务致使教师、学生在校时间长达10-12个小时，身体、心理承受较大压力，容易产生倦怠情绪。三是校外培训监管亟需加强。校外培训监管执法统筹不够、合力不强，各部门分工负责的联合执法机制尚不健全，对校外培训的监管难以全时段全覆盖。由于社会需求依然存在，部分校外培训机构从“地上”转为“地下”，以家政服务、住家教师、众筹私教、课后托管等名义违规开展“一对一”“一对多”等学科类培训，加重了家长经济压力和学生学业负担。

2021年全市开展课后服务情况统计

区域 已填报课后服务学校数 已填报学校的学生数 参加课后服务学生数 学生参加率 “5+2”全程参加学生数 全程参加学生占比

海曙区 60 80507 69050 85.77% 65276 81.08%

江北区 33 36890 34659 93.95% 31866 86.38%

北仑区 44 56307 52997 94.12% 52065 92.47%

镇海区 28 37480 36293 96.83% 34842 92.96%

鄞州区 85 120724 104209 86.32% 88746 73.51%

奉化区 29 34366 31272 91% 31171 90.70%

象山县 44 47538 42180 88.73% 41014 86.28%

宁海县 65 64892 63128 97.28% 62834 96.83%

余姚市 104 93700 87246 93.11% 84012 89.66%

慈溪市 99 98631 87429 88.64% 85607 86.80%

高新区 7 9591 6489 67.66% 5952 62.06%

杭州湾新区 13 13560 12249 90.33% 9768 72.04%

总计 611 694186 627201 90.35% 593153 85.45%

（三）师资队伍建设存在短板。一是在编教师总量不足。随着教育人口的增长、办学规模的不断扩大，目前我市义务段教师仍按国家2001年标准配置，已无法满足义务教育发展实际需求，各区（县、市）普遍存在中小学教师缺编情况。随着今年规范“公参民”学校工作的全面开展，大部分义务段民办学校转为公办，教师编制更加紧张。截至今年8月，全市义务段公办学校非编教师共6806人，占在岗专任教师总数的14.01%。以宁海为例，全县义务段学校共有非编教师835名，72所中小学校中有19所学校非编教师比例达20%以上，有8所达30%以上。非编教师年收入6-7万元左右，工资待遇低，队伍稳定性差，质量参差不齐，影响整体教学质量。二是教师队伍结构不合理。一方面，优秀教师总量不足。截至2021年底，全市义务段学校拥有在职在岗省特级教师87人、市名教师141人、市学科骨干教师395人，名特优及骨干教师占比较低。另一方面，专业教师结构性缺员。调研了解，我市不少义务段学校尤其是农村中小学音乐、美术、体育等专业教师数量偏少，存在结构性师资短缺问题。如慈溪市义务段学校若按要求开足开齐音体美课程，缺少音乐教师68人、体育教师98人、美术教师76人。三是轮岗交流区域推进不平衡。因轮岗交流缺乏刚性要求、教师生活不便利、缺少归属感以及管理考核难度大等因素影响，骨干教师轮岗交流工作推进不甚理想，尤其是城区学校教师轮岗交流积极性不高甚至存在抵触情绪，导致一些地方教师轮岗交流率较低。如奉化区2021年34名义务段教师轮岗交流，占符合条件教师数比仅为13.4%，低于全市29.89%的平均水平。

2020年市第十五届中小学教坛新秀评选获奖名单

地区 一等奖（人） 二等奖（人） 三等奖（人）

农村 3 18 51

城区 26 57 125

全市义务教育非编教师情况统计

（截至2022年8月）

区（县市） 专任教师数（人） 非编教师数（人） 其中：民办学校转公或终止办学后由公办学校聘用的非编教师数 非编教师占比（%）

海曙 5519 1054 473 19.10%

江北 2723 308 145 11.31%

鄞州 7440 880 370 11.83%

镇海 2136 112 2 5.24%

北仑 5152 320 69 6.21%

奉化 2711 10 10 0.37%

慈溪 7769 1184 345 15.24%

余姚 6396 1520 400 23.76%

宁海 4310 835 78 19.37%

象山 3371 399 180 11.84%

高新区 567 86 0 15.17%

前湾新区 486 98 38 20.16%

合计 48580 6806 2110 14.01%

（四）管理体制机制存在不足。一是“以县为主”管理的职责落实不到位。有部分区（县、市）教育工作仍保留县、镇两级管理体制机制，两级政府的事权、财权没有完全厘清，制约了区域统筹推进义务教育优质均衡发展。目前，仍有部分区（县、市）保留乡镇教育办公室，每个教办职数7至10人不等，既占用了大量的教师编制，又造成多层级管理，影响了教育行政管理效能的提升。二是学校自主办学的权限落实不到位。我市教师队伍“县管校聘”政策于2018年实行，但相关政策落实不够到位，部分区（县、市）教育主管部门统一管理教师录聘工作，学校自主权受到较大限制，往往聘用教师与学校实际需求不相匹配。三是减少社会事务进校园的政策落实不到位。学校普遍反映，大量的社会管理性事务进入校园，牵扯了学校、教师的大量精力，对正常教学秩序带来一定影响。

2021年宁波市各区（县、市）教育生态监测情况汇总

全市

排名 区县市 总分 省均值 等次

1 鄞州区 87.92 80.11 A

2 宁海县 83.85 B

3 慈溪市 83.52 B

4 奉化区 83.19 B

5 江北区 81.12 B

6 余姚市 80.31 B

7 北仑区 78.53 C

8 海曙区 77.56 C

9 象山县 76.79 C

10 镇海区 76.21 C

注：监测结果分为A、B、C、D四等，全省90个区县市，A等13个，B等37个，

C等28个，D等12个。

三、相关对策建议

教育是国之大计、党之大计。市和各区（县、市）政府及有关部门要深入贯彻落实党的二十大精神，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平，全力办好人民满意的教育，为高质量发展建设共同富裕示范先行市提供更有力的服务保障。

（一）进一步强化规划引领，促进教育资源均衡配置。一要推动规划有效实施。切实抓好“十四五”教育发展规划关于义务教育发展目标任务的有效实施，加强规划执行的指导、检查和督促，确保规划目标任务刚性落地，尤其是要严格落实配套学校与住宅首期项目同步规划、同步建设、同步交付使用政策，扩大优质义务教育学位供给，满足学生就近入学需求。二要完善动态调整机制。根据城市化进程、生育政策变化、产业布局调整等因素，进一步健全近期和中远期相结合的中小学招生预警机制，并根据生源变化趋势，及时调整空间规划，优化城乡学校布局，统筹城乡义务教育资源配置。三要运用政策标本兼治。推进城乡义务教育共同体建设，实现学校共建共享、互利互补，加快资源要素配置向乡村学校、薄弱学校倾斜。优化完善城区中小学招生政策，尤其是要宣传并落实好“优质普通高中不低于60%的招生名额分配到区域内初中”等促进均衡共享政策，运用政策杠杆撬动农村学校生源“回流”、城区学校生源“瘦身”。

（二）进一步把牢办学方向，落实“五育并举”教育方针。一要推进教育评价机制改革。贯彻落实中央《深化新时代教育评价改革总体方案》和教育部《义务教育质量评价指南》，改革调整教育评价“指挥棒”。全面深入实施素质教育，把思政课作为落实立德树人根本任务的主要课程来抓，建立健全德智体美劳“五育并举”的教育体系和过程性评价办法，促进学生全面发展。二要持续深化教育教学改革。充分发挥课堂教学在教书育人中的主渠道作用，注重启发式、互动式、探究式教学。全面落实“双减”政策，杜绝随意增减课时、改变难度、调整进度等教学行为，健全作业管理办法，切实减轻学生课业负担。关注学生心理健康教育，开足开好音、体、美、劳和心理课程，帮助学生扣好人生“第一粒扣子”。进一步提升课后服务水平，积极探索引进社会力量、“共育圈”进校园参与课后服务，丰富课程内容，减轻教师压力，提高学生获得感、家长满意度。充分运用“互联网+义务教育”成果，加快实现教育教学管理数字化转型。三要规范民办义务教育发展。严格落实中央关于规范“公参民”义务教育学校相关政策，强化政府责任，制定“一校一策”方案，全面分类规范整改到位。严格落实公民同招等政策规定，规范招生入学行为，坚决杜绝掐尖招生、争抢生源等行为。严格按照居住证管理条例，保障落实随迁子女就近入学。健全督导检查机制，确保责任督学挂牌督导覆盖所有公、民办义务段学校。

（三）进一步重视队伍建设，培养高素质专业师资。一要深化教师编制管理改革。建立完善市域调剂、以县为主、动态调配机制，多渠道加大编制供给力度。通过清理行政单位借用教师、减少教办等管理机构，多途径盘活编制存量，提高使用效益。探索派遣制、备案员额制等引聘机制，优化和稳定非编教师队伍，提高非编教师工资待遇。二要加强教师梯队培养。统筹规划校长队伍建设，加大培养力度，完善选任和考核激励机制。依托高等院校开展“一专多能”全科教师定向培养，充实教师队伍人才储备，优化音乐、美术、体育、心理健康等专职教师结构比例。健全教师培养培训体系，强化师德教育和教学基本功训练，提升教书育人能力水平。三要推动优质师资下沉。深化教育“放管服”改革，全面落实“县管校聘”政策，扩大中小学校教师录用、职称评聘自主权。大力推进城乡教师交流轮岗，引导优质教师资源在区域内统一调配和有序流动，促进优质教师资源在学校间和区域内的均衡分配，特别是要加大名校长、骨干教师到乡村学校、薄弱学校支教带教力度。

（四）进一步夯实保障支撑，打造教书育人良好生态。一要保障财政投入稳定增长。严格落实义务教育财政经费“三增长”等法律规定，进一步加大财政投入，优化投入结构，提高使用绩效，保障办学条件不断改善。二要加强校外培训规范管理。市级层面尽快研究出台校外培训机构管理办法，进一步明确界定学科类、非学科类校外培训机构适用范围，厘清部门责任，建立健全审批许可、日常监管、分类指导和联合执法的长效机制。尤其要加大执法力度，建立“黑白名单”，保持对校外机构违规开展学科类培训的高压态势，严肃查处各类违法违规行为。三要弘扬尊师重教社会风尚。积极宣传党的教育方针、科学教育理念和教育感人故事，进一步引导全社会理解、关心和支持义务教育，激励优秀人才争相从教、教师人人尽展其才，完善学校、家庭、社会协同育人机制，共同营造教书育人的良好环境。四要营造校园内外良好环境。进一步落实校园安全各项管理制度，加强隐患排查，提高学校安全管理水平。进一步明晰涉教部门权责，全面清理与中小学教育教学无关的各种指令性任务、活动，建立健全审批制度，系统治理社会事务进校园现象，积极营造学校和教师潜心教学、静心育人的良好氛围。