关于我市行政执法规范化情况的调研报告

市人大监察和司法委员会

市人大常委会：

听取和审议市政府关于行政执法规范化情况的报告，是今年市人大常委会对法治政府建设进行监督的主要抓手，监察司法委紧扣法治营商环境优化提升需求，紧盯“大综合一体化”行政执法改革要求，紧贴群众诉求，在联系领导带领下，坚持问题导向，采取系统性、穿透式、数智化方式，扎实开展监督调研，确保重点突出、靶向精准、取得实效：一是多部门协作联动。借助市信访局、市司法局、市综合执法局、市中级法院、市检察院等部门不同的职能作用，通过函询、座谈、阅卷、协商等方式，强化人大监督、行政执法监督、行政审判监督和行政检察监督的联动，从多个角度分析评价行政执法规范化水平。二是多渠道征集意见。深入江北、镇海、象山等地实地考察，召开市级部门、基层一线执法人员、企业家代表、人大代表等各类座谈会8场，向各级代表与社会公众发放并收回有效调查问卷1200余份，征询咨询专家、代表专业小组、法治化营商环境观察员的专业意见，广泛听取提高行政执法规范化水平建议。三是多方位数据比对。加强人大法治政府监督应用场景、行政执法监管数字应用平台中的专项数据分析，结合市级有关执法部门2022年至2023年执法数据统计情况、近三年行政执法案件评议评查情况以及过去两年全市行政争议发案量和败诉率有关数据，客观反映行政执法规范化水平。根据监督计划和实施方案，现将有关情况报告如下：

一、总体情况与成效

从调研情况看，全市各级行政执法部门深入践行习近平法治思想，以“大综合一体化”行政执法改革试点为契机，不断深化行政执法规范化建设，行政诉讼败诉率、行政复议纠错率连续三年逐年递减，行政执法能力和公信力提升明显。

（一）行政执法改革深入推进，整体政府效能持续增强。一是“一张清单管职责”不断优化，纵向编制市县乡三级事项目录，横向厘清部门职责边界，综合执法清单、专业执法清单、镇乡执法清单等不断迭代更新、执法事项动态管理不断优化完善，我市综合执法事项占比达31%，覆盖65%的执法领域、67%的“高频率、高综合、高需求”事项。二是“一个中心管指挥”不断深化，率先构建市县乡三级执法指挥体系，推进指挥调度扁平化；构建执法指挥协同中心、案件办理服务中心等“五大中心”，全面推行集中办公新机制，区县层面实行联合办公；制定《关于进一步规范和加强镇街行政执法工作的指导意见》，加强基层执法办案的指导监督。三是“一个平台管运行”不断细化，在全省率先实现省“大综合一体化”执法监管数字应用与基层智治综合应用、“民呼我为”等系统的贯通，探索执法监管与网格化管理协同联动路径，系统目前入驻全市执法主体576家，执法人员近2.6万人；普遍运用数字执法技术，推行赋码执法，行政检查和行政处罚赋码率100%，以数字化手段改进执法流程、以全过程留痕倒逼执法全流程规范。

（二）行政执法行为更加规范，法治营商环境持续优化。一是“综合查一次”推动有力，全面推进行政检查计划统筹，在全省率先制定统筹行政检查计划实施办法，打造“无事不扰”行政执法护航营商环境的执法模式，优化涉企执法检查。去年以来，全市共开展“综合查一次”9万余次，减少扰企5万余次；2023年全市跨部门联合“双随机”监管率44.02%，居全省第一。二是包容审慎监管推行有效，推行轻罚免罚体系建设，制定涉企轻微违法不予处罚清单和首违不罚清单，为包容审慎办理处罚案件提供操作指引，2022—2023年包容审慎办案近1.2万余件。出台《关于规范行政裁量权基准制定和管理工作的实施意见》等有关行政裁量基准、办案指引、投诉处理办法工作规范20余件，首创“简案快办”机制，在全省推广展示。三是行政合规指导推广有方，制定我市优化行政指导助力企业合规经营的指导意见，推行对企业高频违法事项的事前风险提示，推广实施“三书同达”，指导企业针对性开展行政合规治理；加强绿色石化产业等重点产业合规体系建设，完善合规指引编制目录管理，建立合规经营清单，稳定企业监管预期。四是协调监督工作体系推进有序，积极推进市县乡三级行政执法监督工作体系建设，在全省设区市第一个成立市人民政府行政执法协调监督办公室，通过内外监督结合、定期抽查通报等手段确保行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”执行到位。

（三）执法主体建设不断强化，队伍综合素能持续提升。一是执法队伍全面整合，坚持大抓基层鲜明导向，全面推进队伍整合和力量下沉，镇街层面全域实施“一支队伍管执法”，全市精简执法队伍44支，目前县乡一线执法力量6781人，其中下沉镇街5313人，占比78.4%，更好推动构建执法任务和力量在基层的“金字塔型”行政执法队伍体系；配强“法审员”队伍，已基本实现每个乡镇（街道）配备至少1名法本专业或法学教育背景的“法审员”。二是执法人员管理严格，全面推行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法证件的动态管理，行政机关执法人员持证率87.8%。严把执法辅助人员与第三方机构的准入关、能力关，规范辅助执法工作。三是业务能力稳步提升，常态化开展行政执法人员业务培训，2022—2023年组织各类培训1899次，受训人员超5.2万人次；出台激励政策，鼓励执法人员参加法律职业资格考试，去年全市共180名行政执法人员通过国家统一法律职业资格考试，队伍专业结构与执法能力得到优化提升。

二、存在问题与不足

（一）协同机制尚需进一步完善。行政执法改革有效破解了多头执法、重复执法等问题，但是综合执法机构与职能部门的关系、业务主管部门与属地政府的关系等体制机制性问题尚未完全解决，行政执法的系统性、整体性和协同性受到影响，部分执法事项在案件移送、违法行为认定、处罚标准、整改落实等方面的部门配合不够到位，个别案件中存在二次调查取证、二次制作笔录等脱节现象，影响联动效能。此外，数字治理“应用尽用”仍有短板，横向部门间、纵向层级间的信息壁垒还需进一步打通；镇街赋权事项与基层实际需求和承接能力的匹配度还不高，事项数量存在地域不平衡现象。

（二）执法质效尚需进一步提升。行政执法量大面广，“重效率轻程序”“重法条轻效果”等现象仍然存在。一方面，基层行政执法以及部分领域行政强制行为的败诉率较高。2023年行政败诉案件主要集中在乡镇（街道）领域，占全部败诉案件的72.86%，而行政强制类败诉案件的败诉率为42.57%，远超法治政府考核标准，且数量占全部败诉案件的61.43%。另一方面，联合执法、联合检查运用还不够合理，安全、环保等领域的第三方检测和行政检查较多，政策冲突、标准不一问题反映比较集中。同时，个别执法部门未能较好把握法理与情理的平衡，对行政处罚法规定的教育与处罚相结合等原则适用不够到位，“小过重罚”情形仍有发生。2023年，我市行政复议案件中行政处罚存在不合理问题经协调化解的有18件，其中17件系行政处罚过重。

（三）专业能力尚需进一步增强。随着经济社会不断发展，行政执法事项的内涵与外延在不断发生变化，新领域执法、新业态执法层出不穷，部分执法人员对此缺少必要的知识储备，存在专业“空白”。而在基层执法层面，队伍素能与执法改革还不相适应，部分执法人员“不愿下”或“不让下”，部分下沉人员“专科不全”、年龄偏大，一时难以适应基层执法“一专多能”需求。一些基层单位的执法装备经费还不足，执法车辆配置紧张、日常执法装备数量少、设备老化等问题也需引起重视。此外，个别第三方机构在检测或巡查时，以服务为名行推销产品牟利之实，执法部门管理不够规范，问卷中有5.32%的对象反映了这类现象。

三、下步工作建议

（一）持续深化联动机制，密切执法协同。执法事项赋权要更精准，立足基层实际加强赋权事项科学评估、动态调整，提高执法事项运行情况评估力度，推动执法事项精准下放、有效实施。监管执法联动要更紧密，积极打造“审批—监管—执法—服务”的全流程闭环，进一步厘清监管与执法权责边界，健全部门联络、信息共享、工作协商、案件移送机制，强化行业管理和行政执法的衔接配合。数字平台应用要更充分，继续完善数据标准，实现数据回流，加大平台数据分析研判应用力度，以数字赋能助推执法规范化建设；加快完善执法指挥、评估建模、大数据分析等功能集成，确保服务、监管与执法“一链贯通”。

（二）持续优化执法理念，提升执法质效。要坚持靶向发力，对行政败诉率高、复议纠错率高的征迁、拆违、拆危等问题突出领域加强督查整治，以严的措施将依法行政落到实处。要坚持常态推进包容审慎监管，进一步健全执法规范制度体系，完善行政裁量权基准，细化轻微违法不予处罚、减轻从轻处罚事项，提高覆盖面、适用率，推动包容审慎监管制度化、体系化。要深化“一件事”综合监管，加强行政检查计划统筹，更好实现“进一次门、查多项事、一次到位”，对于监管和执法过程中发现的政策冲突、标准不一问题，加强纵向的向上反映、横向的相互沟通，减轻行政相对人负累。要强化执法监督，丰富监督手段方法，拓宽执法监督渠道，推进各类监督贯通衔接，加快构建横向协同、纵向贯通的行政执法协调监督权责体系、制度体系、实施体系、保障体系，不断增强执法监督刚性。

（三）持续强化执法保障，补齐队伍短板。要进一步提升执法培训实效，常态化开展思想政治建设和专题培训，坚持实战实训、面向一线，加快执法能力全方位建设，深入实施行政执法人员培训计划，探索形成体系化执法培训课程和分类分级分层培训机制。要进一步加强执法辅助人员与第三方机构的规范管理，切实推进执法辅助体系建设，建立第三方服务信用评价机制，加强责任制考核，严肃处理提供服务时的牟利行为。要进一步加大执法保障力度，完善执法车辆配置和使用标准规范，加强执法装备和工作经费保障，夯实规范执法物质基础，提升执法人员归属感、获得感。