宁波市十六届人大常委会第十三次会议文件

关于我市义务教育资源优质均衡发展情况的调研报告

市人大教育科技文化卫生委员会

市人大常委会：

教育是国之大计、党之大计。义务教育资源是义务教育的核心组成部分，是确保建设高质量义务教育体系的重要支撑要素，党委、政府高度重视，人民群众高度关注。在市人大常委会2022年听取和审议我市义务教育发展情况基础上，为进一步推动义务教育资源优质均衡发展，今年4月份以来，在市人大常委会统一部署下，市和区（县、市）人大上下联动，开展了义务教育资源优质均衡发展专项监督，市人大常委会教科文卫工委一并对2022年义务教育发展审议意见落实情况进行了“回头看”。本次专项监督突出以下四点：一是多层次联动监督。根据义务教育以县为主的管理体制，组织市、县两级开展联动监督，各区（县、市）人大常委会形成调研报告，做到摸清情况、找准问题、提出建议。市、县两级教育部门开展自查自评，报送《义务教育资源优质均衡对照表》，实现全覆盖。二是多渠道吸纳民意。依托“浙里甬人大”综合数智应用平台，面向1159名人大代表征求意见建议300余条。与市教育评估院合作，面向校长、教师、家长等群体开展问卷调查，回收问卷10.7万份，梳理形成民意调查报告。常委会分管领导带队，赴区（县、市）和功能区开展专题调研，邀请不同类型学校校长、教师、家长代表参加座谈，听取意见建议。两级人大先后16次进代表联络站听取代表、群众意见。三是多维度跟踪问效。将市政府关于2022年义务教育审议意见处理情况通报到各区（县、市）人大常委会、教育局、义务教育段学校，市、各区（县、市）教育局报送主要问题整改落实情况，市人大教科文卫委结合专题调研对意见处理情况进行跟踪督查。搭建“义务教育监督”数字化应用场景，对接“浙里甬教督”数字资源，提升监督质效。四是多方位融合民生实事。监督中积极为群众办实事、解难题，开展义务教育领域民生实事项目线索征集与问题解决，形成了“中小学扩容建设”初步项目线索，积极推动解决了随迁子女入学困难等民生实事。

在上述调研基础上，教科文卫工委对相关情况进行了分析研究，现报告如下：

一、基本情况

从调研情况看，近年来，市政府对义务教育资源优质均衡发展高度重视，解决了大量的民生实事，实现了我市义务教育从“基本均衡”迈向“优质均衡”，整体反映较好。民意调查显示，78.43%的家长对我市义务教育给予了较高评价，满意度保持在较高的位置。82.31%的教师对政府义务教育管理与服务表示满意，充分肯定了近年来各级政府对教育事业发展的重视和投入。

（一）坚持统筹推动，学位资源更加充沛。市和各区（县、市）党委政府全面贯彻党的教育方针，坚持“市级统筹、以县为主”义务教育管理体制，制定《关于深化教育体制机制改革的实施意见》《宁波市初中学校全面提升行动计划》《关于进一步做好义务教育学校均衡编班工作的通知》《宁波市中小学校机构编制管理办法》《助力“甬有优学”义务教育领域“钱随人走”转移支付办法》等系列政策文件，连续4年将中小学学位扩容列入年度民生实事项目内容，科学合理调配义务教育资源。“十四五”期间，已完成新（改、扩）建学校58所，新增学位91420个。所有区（县、市）义务教育校际均衡差异系数小于0.35，超国家标准（小学0.5、初中0.45）。在江北区率先通过“全国义务教育优质均衡发展县（区）”国家督导评估后，北仑区、奉化区相继通过省级督导评估。

（二）坚持全纳融合，教育公平更加稳固。进一步完善免试就近入学，实行生源均衡配置，全市优质示范普通高中招生名额的60%实行定向分配，达到省定标准。降低随迁子女入学门槛，市中心城区社保缴纳年限等由1年缩短至6个月，实现社保缴存地全大市互认，符合条件的义务教育段随迁子女在家长常住地100%保障入学，就读公办学校达98%以上。加快健全特殊教育体系，全市适龄持证残疾儿童少年入学率达98.55%，超过省定标准（95%）。

（三）坚持科学调配，教师队伍更加优化。推进城乡教师交流轮岗，2022年全市优秀教师、校长向乡村及薄弱学校分别交流331人、77人；交流轮岗教师1820人，占符合条件的33%，其中，骨干教师387人，占交流总数21%。加强编制整合供给，清理混岗占用教师320人，同比减少59.5%；清理基层教辅室（教育办公室）17个，占比20.2%，70余名教师编制补充到一线教学岗位。2022年以来，新增补充编制近7100余名，增量超15%，“公参民”学校转公所需编制保障到位。构建“教坛新秀、学科骨干、市名师、省特级教师”等名优骨干教师梯次培养体系，完善中小学校专业技术岗位设置管理，建成乡村教师专业发展基地学校118所。2022年小学、初中每百名学生拥有县级以上骨干教师数分别达到1.42人、1.64人，超过省定标准。

（四）坚持协调发展，办学条件更加完善。加大学校标准化建设，配足配齐学校实验室、图书馆、教室电教网络等基础设施设备。小学、初中生均公用经费分别达1446元、1849元，高于省定标准（小学800元、初中1000元）。体育运动场馆面积、教学仪器设备值均超过省定标准，全部学校达到规定班额。资金投入向偏远农村薄弱学校倾斜，2023年下达城乡转移支付资金7.3亿元，同比增长4.2%，全市义务教育支出210.55亿元，同比增长6.09%。加强城乡教共体建设，所有公办学校参与结成教共体，融合型、共建型教共体占比超70%，“互联网+义务教育”结对帮扶受援的乡村学校覆盖率达100%，优质教育资源进一步下沉到农村学校。

二、存在困难和问题

从调研情况看，我市义务教育资源投入大，各项指标基本达到省定指标要求，但对标新时代人民群众对美好生活的新期待，对标我市共同富裕示范先行的定位，我市义务教育资源的优质均衡与群众期盼还有距离。

（一）资源配置尚不全面均衡。一是城乡不均衡。随着新型城镇化发展、人口政策调整、招生政策调整，以及部分优质学校带来的虹吸效应影响，城区学龄人口逐年攀升，部分区域教育资源紧张，资源供给跟不上群众需求，27所义务段学校人数超过省定标准。2023年，我市户籍生同比增长超过1.5万人，共有87所义务段学校发布了户籍生入学黄色和红色预警，同比增长10.1%。但同时，部分农村学校生源逐年流失，办学规模逐年萎缩，校舍空置、设备闲置，成班率低，存在超小班额情况。二是区域不均衡。各区（县、市）义务教育财政投入差距明显，2022年，我市还有两个（宁海县、象山县）财力相对薄弱的区（县、市）没有落实“一个不低于、两个只增不减”要求，生均预算事业费数据最低区（县、市）仅为最高的50%，小学生均教学仪器设备值最高为5448元，最低为3658元，相差近2000元。三是校际不均衡。尽管从市域、县域层面看，资源配置7项评估指标（教师、校舍、仪器设备等）均达到省定标准，但校际之间的差异化程度依然明显。如：鄞州区有10所学校7项评估指标未达标。

（二）更高水平的教育公平还待推进。一是高质量保障随迁子女和高层次人才子女就学有难度。自2022年民办义务段学校压减以来，个别区（县、市）关停可兜底保障随迁子女入读的民办学校，部分不符合当地入学条件的随迁子女无法就学。部分区（县、市）关于高层次人才对象认定范围与市级政策不一致，将事业单位、高校、科研院所等领域的人才排除在外，更未将省、市属单位引进的高层次人才纳入本区域教育优抚优待政策范畴。二是课后服务质量有待加强。学校课后服务内容单一，主要以完成作业和简单照护为主，难以满足学生和家长的多元化诉求。部分区域、学校设定较高的托管率指标，学生、老师在校时间达10至12小时，身心疲惫。学校课后服务师资薪酬补助标准针对性不强，尤其是农村学校学生数量少、课后服务报名人数比例低，资金压力较大。三是编外教职工待遇偏低。目前，全市有编外用工16000余名，其中编外教师7300余名、后勤岗位8600余名，占核定事业编制数的比例高达29.6%，已经是教师队伍的重要组成部分。除两个功能区编内、编外教师基本实现同工同酬外，各区（县、市）非编教师年收入约为6-7万元，收入待遇低，队伍不稳定，影响整体教学质量。

（三）教师队伍建设还有短板弱项。一是编制保障还不够精准。核定教师编制依据上一年度学籍人数确定，有一定的滞后性，与逐年增长的入学人数不相适应；已核定编制未全部释放到各学校，加剧了编制紧张现状；混岗、借用在编教师，更加扩大了一线教师的缺口。二是优质教师资源还不够丰富。高学历和骨干教师较少，初中教师研究生以上学历实有1147人，占比6.41%，低于8%的省定标准；全市小学、初中中高级职称教师实有15691、11290名，每百名学生拥有中高级职称教师数为2.83、4.94人，与省定标准有差距（小学4人、初中6人）。农村优秀教师引留困难，存在年龄老化问题。如：鄞州逸夫中学、董玉娣中学教师平均年龄46岁，较城区多数学校教师40岁以下平均年龄明显老化。三是教师队伍整体质量还有待提升。部分中小学出现教师结构性短缺，音、体、美、心理等学科专职教师较为紧缺。职称评定激励作用发挥不够，对评定职称后脱离教学岗位的教师缺乏退出机制，年轻教师成长周期较长，一定程度上影响了工作积极性。骨干教师交流轮岗缺乏刚性，主要集中在城区，对乡村学校的引领带动作用不明显，甚至有的区域整体交流率比较低。

（四）基础保障还有薄弱环节。一是管理体制还不够顺畅。“以县为主”的管理职责还没有完全落实，全市还设有67个镇乡教辅室（教育办公室）等管理机构，大部分未经当地党委编制部门审批，占用教师编制140余名，影响教育管理效能。学校办学自主权还不够，“县管校聘”还未完全落实，部分区（县、市）教育主管部门统一管理教师录聘工作，学校参与程度不高。二是规划建设保障还不够到位。一些住宅小区的配套学校规划尚未严格落实“四同步”，义务段学生无法实现就近入学。如：高新区世纪大道以西片区，有8个住宅小区，在“十二五”“十三五”“十四五”规划中都规划九年一贯制学校，一直未动工建设，户籍学生就近入学难。“十三五”规划配套义务段学校101所，实际建成82所，落地率81%；“十四五”规划78所，建成38所，落地率48%。部分农村学校还存在着不少上世纪80年代建造的预制板结构的教学用房，因历史原因缺少产权证，维修保养不及时，有安全隐患。三是关爱中小学生还需加强。宁波市贫困生午餐补助标准约为每天7.5元，该标准执行至今已近12年，学生家长普遍反映偏低。专业程度较高的校医、心理医生等比较欠缺，尽管多数教师考取了心理咨询师证书，但实际进行心理疏导治疗能力有限，需要专业力量支持。

三、对策建议

党的二十大提出，加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置。全市各级政府和有关部门要以党的二十大精神为指引，着力解决义务教育资源优质均衡发展中的重点难点问题，加快构建高质量教育体系，切实办好人民满意的义务教育。

（一）聚焦优质共享，进一步优化资源供给。一要提高学位供给精准度。要针对城区学龄人口持续增加，黄色、红色预警学校逐年攀升的实际，优化千人指标的设置区间，科学调整招生区域，新改扩建的学校、新增的学位要尽可能在预警区域附近，真正缓解入学难的问题。二要加大财政保障力度。认真贯彻教育优先发展理念，严格落实“一个不低于、两个只增不减”的法定要求，优化政府财政支出结构，加强监督检查，保证财政投入力度。积极开展“钱随人走”制度改革，进一步提高财政资金使用的精准性、科学性，对财力薄弱的区（县、市），通过转移支付缓解困难，促进全市基本公共服务优质共享。三要大力推进校际教育共同体建设。深化城乡义务教育学校融合型、共建型教共体建设，推进资源共享、教研共融、教学共通、考核共进，发挥教共体中优质学校引领带动作用，提高优质教育资源配置水平和相对薄弱学校办学水平。

（二）聚焦协调发展，进一步推动教育公平。一要积极保障随迁子女和高层次人才子女入学。根据随迁子女流动趋势，加快推进教育基础设施建设，加大区域内资源供给，尽可能保障随迁子女入学。分层分类实施高层次人才子女入学工作，积极探索“一事一议”“一人一策”，有序扩大指定学校目录范围，适当放宽拔尖、高级等类型高层次人才子女义务教育阶段的入学门槛，进一步满足高层次人才对优质义务教育公共服务的强烈需求。二要提升课后服务质效。坚持以人为本，尊重学生、家长意愿提供课后服务，增加课后服务校外资源供给，减轻教师、学生压力，提高学生获得感、家长满意度。根据农村学校、薄弱学校、小规模学校课后服务实际，探索制定差别化课后服务财政补助标准，加强课后服务经费保障。三要加强非编教师管理服务。规范编外用工，精简非一线岗位非编教师，优化教师薪酬分配制度，鼓励保障基本、按劳分配、优绩优酬，合理确定编外教师收入待遇并及时予以调整，进一步激发办学活力，形成干事激励导向，提升教育教学质量。

（三）聚焦质量提升，进一步优化教师队伍。一要加强编制保障。健全完善编制需求预测预警机制，根据生源变化趋势，前瞻性谋划编制配置、教师配备。根据所属学校布局调整、学生规模变化、教师结构优化等情况，在核定编制总量内强化刚性调配，推动教职工编制在城乡之间、学校及学段之间动态调整。压缩非教学人员，缓解一线教师编制紧张问题。二要加强引进培育。加大高学历教师招引力度，对于特别优秀、工作特殊需要、符合相关条件的教师人才，视情简化招聘流程。遵循教师成长发展规律，统筹用好高校、教研部门专业资源，加强教师培训平台建设，支持教师在职进修，在职称评定上给予农村学校一定倾斜，激发工作积极性。探索乡村教师培训数字化转型，推进线上线下融合式培训，扩大优质资源覆盖面。三要加强均衡配置。优化音、体、美等专职教师结构比例，大力推进城乡校长、教师交流轮岗，持续推进名师乡村工作驿站建设，加大名校长、教师到乡村学校、薄弱学校支教带教的力度，适度提高交流轮岗校长、教师的福利待遇并建立相应的职称晋升补偿机制，切实发挥带头引领作用，整体提升教师队伍能力素质。

（四）聚焦协同共建，进一步加强基础保障。一要深化教育领域“放管服”改革。落实“以县为主”管理体制，精简规范镇乡（街道）教辅室，厘清县、镇两级政府教育管理职能，精简机构，减少层级，提高教育管理效能。落实“县管校聘”，在教师招聘、职称评聘、选聘副校级领导干部、中层管理人员等方面，给予学校更多的自主权。二要落实学校规划建设。严格落实“新建居民区义务教育学校配套建设”等规定要求，加强规划执行的指导、检查和督促，积极解决应建未建问题，对新开发的住宅加强项目审批和检查，消化存量、杜绝增量，确保户籍学生100%就近入学。重视农村老旧学校用房的维修保养，确保学校用房安全。三要关爱学生身心健康。探索通过医院、社区卫生服务中心（乡镇卫生院）派驻卫生保健、心理辅导人员为学生提供针对性服务，提高对家庭困难学生的资助标准，为学生建立良好的成长成才环境。