宁波市十六届人大常委会第十四次会议文件

关于《中华人民共和国反电信网络诈骗法》贯彻实施情况的调研报告

市人大监察和司法委员会

市人大常委会：

打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作事关人民群众获得感、幸福感和安全感。为配合做好主任会议听取市公安局关于贯彻实施《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（以下简称《反诈法》）情况汇报，市人大监察司法委在常委会分工联系领导带领下，围绕关键法律条款，紧扣市公安局和市打击治理电信网络新型违法犯罪工作联席会议（以下简称市联席会议）其他成员单位的职能作用发挥，实地考察市反诈中心，问卷调查广泛征集民意，召开公安、网信、教育、人行、通信管理等部门座谈会，集中听取我市贯彻实施《反诈法》情况。现将有关情况报告如下：

一、总体情况和成效

我市坚决贯彻落实党中央决策部署，全面实施《反诈法》，持续加大打击治理电信网络诈骗违法犯罪力度，保护人民群众财产安全、维护社会稳定，多管齐下取得阶段性成果。

（一）着力加强部门协同，构建完善齐抓共管新格局。严格落实《反诈法》关于“地方各级人民政府组织领导本行政区域内反电信网络诈骗工作，确定反电信网络诈骗目标任务和工作机制，开展综合治理”的要求。市委、市政府高度重视反诈工作，高规格成立市反诈工作领导小组，市长、市委政法委书记担任“双组长”，定期召开会议研究工作。坚持在法治轨道下健全反诈体系，市“两办”制定出台《关于进一步加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的实施意见》，明确47家成员单位、10个区（县、市）的工作职责，形成全市“47+10”反诈一盘棋；市公安局牵头负责市联席会议日常事务，组织协调和动员督促各成员单位开展反诈防诈工作。反诈工作纳入“文明城市创建”“平安乡镇（街道）考核”“七张问题清单”等范畴，制定警示挂牌实施细则，定期开展实地督导、暗访检查，今年已对41个重点乡镇（街道）挂牌整治，3次约谈问题突出地区、乡镇（街道）和行业部门。

（二）着力加强宣传教育，推动形成全民反诈新共识。严格落实《反诈法》关于“应当加强反电信网络诈骗宣传，普及相关法律和知识，提高公众对各类电信网络诈骗方式的防骗意识和识骗能力”的要求。建立全市反诈宣传体系，常态化开展进社区（村居）、进企业、进学校、进家庭、进单位“五进”宣传活动，创新短视频、H5、互动作品、有奖竞答等宣传形式，建立反诈集市、反诈地铁站、反诈专列、反诈林、反诈公交亭等宣传阵地，加强对区域易受骗人群的排查，根据不同年龄、性别和职业有侧重地开展类案宣传，增强群众防诈意识和识诈能力，营造全社会反诈浓厚氛围。在问卷调查中，87.78%的对象认为我市反诈“宣传方式新颖多样、有针对性，效果较好”。行政机关、事业单位、国有企业等单位全部建立反诈专员制度，定期组织反诈宣防培训教育。4所高校被评为2022年度“无诈校园”示范单位，二季度高校电信网络诈骗案发数、涉案金额分别实现同比下降28.57%和56.82%，三季度降幅62.96%和16.67%；全市62家银行机构2306个网点实现反诈宣传全进驻。

（三）着力加强案件查办，持续巩固高压严打新态势。严格落实《反诈法》关于“应当建立完善打击治理电信网络诈骗工作机制，加强专门队伍和专业技术建设”的要求。市公安局在全省率先成立新型犯罪侦查支队，33名骨干年轻民警入驻，集中优势警力提升反诈专业化水平。实体化运作市县两级共250人的反诈中心，组建公安、银行、通信运营商联合的最小作战单元，7*24小时开展人员预警劝阻、资金拦截止付、警情协调处置等工作，截至10月，今年已见面劝阻案件3696起、拦截损失1.98亿元。坚持依法严打、以打开路，一体推进“云剑”“钱潮”“断卡”“断流”等专项行动，深入开展境内境外同步打、上游下游连根拔、主犯从犯一起抓，今年已开展集群收网5次，采取刑事强制措施4837人，线上线下追赃返还2.2亿元，打击成效位居全国全省前列。

（四）着力加强综合施策，不断取得标本兼治新成效。严格落实《反诈法》关于“有关部门、单位在反电信网络诈骗工作中应当密切协作，实现跨行业、跨地域协同配合、快速联动”的要求。市联席办各成员单位用足用好法律手段，健全电信网络诈骗的长效治理机制，在巩固既有工作成效的基础上持续推动行业乱象整治，从犯罪源头上加强治理管控。围绕涉诈“资金链”，开展涉诈账户“清存量、控增量”治理，建立联防联控机制，今年共排查个人银行账户2253万个，1至10月查扣全市涉案银行卡4105张，同比下降24.3%。围绕涉诈“通信链”，持续推进电话卡和物联网卡安全管理，累计二次实人认证电话卡43.2万张，关停高风险电话卡125.2万张、物联卡16.5万张。围绕涉诈“人员链”，采取滚动排查、就地管控、劝返劝回等措施，劝返核减424人；坚决打击处理尚未构成犯罪的“两卡”人员，严格落实《反诈法》行政处罚适用标准，今年已累计行政处罚1180人，惩戒3437人，逐步遏制“两卡”突出问题。

二、主要困难和问题

调研发现，尽管我市打击治理电信网络诈骗犯罪工作取得了一定成效，但反诈工作依然任重道远，相关案件数量仍然居高不下，严重损害群众财产安全、危害社会和谐稳定，各部门在高标准实施《反诈法》上还存在一些短板，主要体现在四个方面：

（一）“统”的格局有待进一步筑牢。《反诈法》出台时间尚短，相关执行细则还不够健全，政府部门与行业单位的联防联治联动机制还不够完善。个别地方政府和成员单位在落实法律规定与市“两办”《实施意见》上不够有力有效，个别存在将控发案指标压到乡镇（街道）甚至派出所的现象，反诈合力还不够强，反诈氛围还不够浓，反诈格局还不够牢。部分单位未严格落实反诈工作“一把手”责任制，未能针对部门职责、行业特点制定相关实施细则，对于利用行政处罚手段开展监管缺乏积极性。各地各单位对县级反诈中心建设的资金、技术和人员等方面的支持力度还不够，难以适应日益严峻的反诈形势。

（二）“防”的网络有待进一步织密。电信网络诈骗的“套路”平均每三个月更新各类骗术和剧本，欺骗性、隐蔽性极强，尤其是抛出的高收入工作或高收益融资等，对于特定人群十分具有诱惑性。反观一些部门、企业的宣防责任落实不够到位，靠发一张传单、签一张承诺书了事，反诈宣传长期处于“跟跑”状态，在“精准滴灌”上还缺乏创意，宣传不深、宣传不透等问题依然存在，难以起到警醒效果。部分行业、系统内部受骗人员较多，比如，今年以来教育系统共有85名教师、417名学生被骗，其中大学生被骗人数达到193人；1—10月余姚舜宇集团、北仑申洲针织有限公司、前湾新区吉利汽车有限公司等大型企业员工被骗发案分别有64起、55起、20起。

（三）“打”的质效有待进一步提升。电信网络诈骗犯罪模式呈现信息化、产业化、国际化特点，其技术迭代随互联网产业发展而发展，而公安机关反制手段的升级速度跟不上犯罪模式的变化速度，风险防范预警模型更新慢，黑名单库、涉诈网址、涉诈电话等发现和拦截能力不够强，导致案件难以打深、打透，直接打掉诈骗团伙背后“金主”和盘踞在境外诈骗窝点的难度很大。1—10月全市共受理电信网络诈骗案件1.63万件，占全部刑事案件近一半，其中个别区（县、市）案件反弹明显，同比增幅20%以上；发案损失10.9亿元，同比上升36.7%，占全部刑事案件的70.6%，其中案损百万以上案件共79起。在案件侦办过程中，诈骗犯罪团伙资金流庞杂，流入各类第三方平台或者银行账户后，资金转移多层多笔进出流动，分赃、提取的速度极快，导致止付金额少、冻结资金返还难、追赃难度大，当前追赃返还率仅21.4%。

（四）“治”的机制有待进一步完善。打击治理电信网络诈骗工作涉及行业多、体系要求高，但各个反诈主体的数据未能充分融通，还存在各自为战的现象。在银行卡管控方面，部分金融机构出于对业务绩效下滑和客户投诉的担忧，在存量风险账户排查处置、账户分类分级管理、非柜面限额等机制落实上不够严格，导致银行卡易被犯罪团伙利用。今年，个别银行本地开户涉案账户数呈上升态势，上海银行、鄞州银行分别同比上升245.5%、68.9%。在手机卡管控方面，全市涉诈电话卡（除广电）同比上升99.2%，大量生活号码被利用，模型监测难度和处置难度都较大，一定程度上影响了我市“两卡”的治理成效。在重点人员管控方面，截至10月我市涉诈高危人员有118人滞留境外，“减存量、遏增量”压力仍然较大。

三、下步工作建议

打击治理电信网络诈骗犯罪工作所面临的痛点难点，既是《反诈法》规定的重点，也是我市规范和加强反诈工作的着力点。针对调研中发现的问题，结合“缅北”等地发生的新变化和我市实际，就进一步深入贯彻实施《反诈法》提出以下四点建议：

（一）压实责任，持续凝聚工作合力。不断完善工作格局。要把打击治理电信网络诈骗违法犯罪作为民生工程、“一把手”工程来抓，严格对照《反诈法》要求，落实市“两办”《实施意见》，压紧压实各级部门、各地政府的主体责任，加强协作联动，着力构建完善“党委领导、政府主导、部门主责、行业监管、有关方面齐抓共管、社会各界广泛参与”的反诈工作格局。不断健全联席会议制度。要充分发挥联席办统筹协调作用，坚持问题导向，及时分析犯罪形势，针对性研究制定打击防范策略，有效支撑和服务打击治理工作。要定期通报全市反诈情况、乡镇（街道）监测情况，指出问题、督促提升。不断优化反诈中心运行。各区（县、市）要参照市级反诈中心模式，对照县级反诈中心等级化评定要求，强化力量配备，健全运行机制，建强实体化专业队伍。银行机构、非银行支付机构、通信运营商要派出业务骨干常态入驻反诈中心，实现工作高效协同。

（二）精准宣防，持续提升控案成效。坚持普宣精宣并重。要广泛开展群众喜闻乐见、形式多样、务实有效的宣传防范活动，深入推进反诈“醒目工程”建设，刚性落实“六滚动、六必挂、六必见、六必有”要求，确保全覆盖、无盲区。要紧盯外来务工人员、财会人员等易受骗群体，通过以案释法、现身说法等，提升宣传效果。坚持部门作用发挥。各行业主管部门要按照“谁主管谁宣传，服务谁宣传谁”的原则，全面履行反诈宣防主体职责，定期组织内部人员开展反诈宣防培训教育，努力实现“系统内部零发案、关联人员全覆盖、服务对象无遗漏”。坚持社会“无诈”建设。要进一步推进“无诈”校园、企业、村居等建设，结合不同人群开展反诈研究，形成可复制、可推广、可持续的宣防模式。要结合城乡现代社区建设要求，建强用好五级宣防体系，广泛发动群防群治和志愿者力量，组建专门宣传队伍，创新宣传方式方法，深化“无诈”创建。

（三）严查快处，持续提升打击质效。紧盯侦办大案要案。要坚持以打开路，适时组织实施集群战役，侦办一批有影响力的案件，不断提升破案攻坚成效。公检法司机关要统一思想，加强执法办案衔接，及时研究解决执法司法中遇到的难点问题和办案争议，形成打击合力。注重打击黑灰产业。要集中银行、通信运营商、互联网企业等优势资源手段，严打涉“两卡”黑灰产犯罪，严打提供公民个人信息、技术支持、网络账号、推广引流、支付结算、人员招募等上下游关联违法犯罪，严打组织者、策划者及行业内部涉案人员。重视及时追赃挽损。银行机构、非银行支付机构要深化涉案资产追踪、查扣、返赃等工作，优化涉诈资金查询、止付、冻结等机制，提升资金拦截的时效性和资金返还的规范性，最大限度追赃挽损。

（四）加强监管，持续提升治源长效。加大监督指导力度。要加强对银行、通信运营商、互联网企业的督促指导，帮助完善涉诈数据共享、线索核查溯源、合力技术攻关等机制，提高涉诈电话信息识别、涉诈网址域名拦截、涉诈信息发现清理、涉诈资金阻断追还等能力水平。特别是在“两卡”问题治理上，要严把开卡关、管控可疑卡、关停高危卡。加大人员管控力度。密切关注“缅北”等地发生的新变化，以辖区滞留境外涉诈人员和有赴境外从事非法活动倾向人员为重点，全面摸清辖区涉诈重点人员底数，建设本地基础信息库，落实双管双控、分级分类管控措施，加强教育引导和帮扶，实现本地稳控。对滞留境外的，要综合运用各种手段措施，全力将其劝返回原籍地管控。加大监管落实力度。严格落实“一案双查”制度，强化行业内部风险防控机制和安全责任制度，用好通报约谈、挂牌督办等手段，严查管理漏洞。

附件：《中华人民共和国反电信网络诈骗法》相关解读

附件

《中华人民共和国反电信网络诈骗法》

相关解读

以习近平同志为核心的党中央高度重视打击治理电信网络诈骗犯罪工作。2021年4月6日，习近平总书记专门作出重要指示：“近年来，各地区各部门贯彻党中央的决策部署，持续开展电信网络诈骗犯罪打击治理，取得了初步成效。要坚持以人民为中心，统筹发展和安全，强化系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任，加强法律制度建设，加强社会宣传教育防范，推进国际执法合作，坚决遏制此类犯罪多发高发态势，为建设更高水平的平安中国、法治中国作出新的、更大的贡献”。此后2年间，习近平总书记又先后12次作出重要指示。

为认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，全国人大常委会法工委会同公安部、工信部、人民银行等部门，开展反电信网络诈骗法立法工作。经过一年多深入调研论证、广泛征求意见，并3次提请全国人大常委会审议后，2022年9月2日，十三届全国人大常委会第三十六次会议表决通过《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（以下简称“《反诈法》”）；习近平主席签署第119号主席令予以公布，自2022年12月1日起施行。《反诈法》是我国第一部专门、系统、完备规范反电信网络诈骗工作的法律，是党中央部署打击治理电信网络诈骗工作的标志性成果，是中国特色反电信网络诈骗犯罪制度的成功探索和具体实践。

一、《反诈法》的重大意义

《反诈法》贯彻落实习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗工作的重要指示精神和党中央决策部署，充分体现了人民意愿和实践需要，以“小切口”专项立法快节奏推进，全面构筑打击治理电信网络诈骗活动的法治保障。

（一）制定《反诈法》是贯彻落实习近平法治思想的重要举措。习近平总书记强调“要加强法律制度建设”“要从完善法律入手进行规制，补齐监管漏洞和短板，决不能放任不管”。 《反诈法》以习近平法治思想为指导，聚焦电信、金融、互联网三大行业突出问题，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，立足源头治理、综合治理，建立了一系列行之有效的制度措施，回应了群众期待，为打击治理电信网络诈骗提供了重要的法律支撑和坚强的法律保障。

（二）制定《反诈法》是落实以人民为中心理念的具体体现。犯罪分子利用新型电信网络技术手段，通过非法获取个人信息、网络“黑灰产”交易等，组织化、链条化运作，跨国境、跨地域实施精准诈骗。电信网络诈骗犯罪已经成为当前发案最高、损失最大、群众反响最强烈的突出犯罪，严重危害人民群众获得感、幸福感、安全感。《反诈法》坚持以人民群众的根本利益为出发点和落脚点，致力于筑起诈骗的“防火墙”，捂紧群众的“钱袋子”，全力维护人民群众合法权益。

（三）制定《反诈法》是统筹发展和安全的必然要求。金融、通信、互联网行业蓬勃发展，满足了人民群众日益增长的多元化需求，但部分企业重经济效益、轻安全风险，忽视社会责任，导致经营开发的技术、产品等被不法分子利用，形成了“黑灰产”，助长了电信网络诈骗活动的发展蔓延。《反诈法》将统筹发展和安全、坚持精准防治作为出发点，充分赋予有关部门执法和管理手段、落实企业社会责任，防止不必要的，或者成本过大、收益很小的措施；依法保护公民和组织合法权益，防止由于采取“一刀切”等方式对市场服务、公民生活可能带来的不利影响。

（四）制定《反诈法》是打击治理工作实践的迫切需要。反电信网络诈骗工作在综合治理、源头治理方面的制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节，需要进一步建立完善各方面责任制度，形成协同打击治理合力；实践中一些好的做法和政策文件需要上升为法律规定；现有法律规定较为分散，各方面对于加强法律制度建设的需求较为迫切。《反诈法》的制定出台，切实解决了各方面对于加强法律制度建设的迫切需求，满足了打击治理工作实践的现实需要。

二、《反诈法》的主要特点

《反诈法》全文共七章五十条，包括总则、电信治理、金融治理、互联网治理、综合措施、法律责任和附则。第一章总则，主要有立法目的、适用范围和原则、协同机制、宣传责任等概括性内容；第二至四章分别从电信治理、金融治理、互联网治理的角度，规定了电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者等应当履行的源头预防和治理等义务；第五章规定了电信网络诈骗治理的综合措施，主要有依法打击、个人信息保护、预警劝阻等；第六章规定了组织、策划、实施、参与电信网络诈骗活动或者为电信网络诈骗活动提供帮助的违法犯罪人员，以及违法本法规定的电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者，应当承担的法律责任；第七章附则，主要有本法与其他相关法律的关系以及实施日期。

（一）注重源头治理，完善预防性法律制度。《反诈法》是一部预防法、管理法，紧盯电信网络诈骗发生的信息链、资金链、技术链、人员链等各环节，建立了涉诈风险全流程、全环节预防管控机制，强化监管部门主体责任，压实企业社会责任，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，变重“打击”为“打防管控”并重。比如：完善电话卡、物联网卡、金融账户、互联网账号有关基础管理制度，落实真实信息登记、限制办理数量、加强异常办卡开户情形核查；健全企业反诈内控机制，开展新业务涉诈风险评估；加强对涉诈非法服务、设备、产业的治理，铲除涉诈“黑灰产”；任何单位和个人不得非法买卖、出租、出借电话卡、电信线路、银行账户、支付账户、互联网账户，不得提供实名核验帮助等。

（二）注重综合治理，构建部门协同格局。《反诈法》理清了政府、部门和企业的反诈防诈职责，完善了相关行业基础管理制度，健全了电信、金融、互联网行业对电信网络诈骗监测、识别、阻断、反制的制度体系，形成“党委领导、政府主导、部门主责、行业监管、有关方面齐抓共管、社会各界广泛参与”的反诈工作格局。比如：构建国务院统筹协调、地方政府组织领导、公安机关牵头负责、行业主管部门履行监管、人民法院人民检察院依法惩治、有关企业审慎经营的工作机制；金融、电信、网信等部门对银行机构、运营商、互联网服务提供者落实本法规定情况进行监督检查等。

（三）注重依法惩处，健全责任追究体系。《反诈法》健全完善了由法律法规、司法解释、规范性文件等相结合的反电信网络诈骗法律体系，构建了信用惩戒、民事责任、行政责任、刑事责任相衔接的追责体系，实现了专门立法与行业立法相互配套、共同发力；完善了涉诈资金即时查询、紧急止付、快速冻结、及时解冻和资金返还等机制和措施，最大限度挽回群众损失；建立了相应救助申诉渠道，尽可能减少对群众正常生产生活影响。比如：行业主管部门可以对未履行反诈法定义务的企业实施行政处罚；对尚不构成犯罪人员予以行政拘留等处罚，对从事电信网络诈骗犯罪及关联犯罪的人员采取限制其有关卡、账户、账号等功能和停止非柜面业务、暂停新业务、限制入网等惩戒措施；设区市以上公安机关可以对前科人员和重大嫌疑人员，采取限制出境措施；人民检察院对于电信网络诈骗犯罪侵害国家利益和社会公共利益的，可以提起公益诉讼；违法犯罪人员和违反本法规定的电信、金融、互联网企业，造成他人损害的，应当承担民事责任。

（四）注重宣传教育，扎牢全社会反诈篱笆。《反诈法》在总则和综合措施部分，对反诈宣传教育防范作出规定，着力提高公众的防骗意识和识骗能力，营造全民反诈、全社会反诈的良好氛围。比如：各级人民政府和有关部门应当加强反电信网络诈骗宣传；教育行政、市场监管、民政等有关部门和村民委员会、居民委员会，应当加强对老年人、青少年等群体的宣传教育，开展反电信网络诈骗宣传教育进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭等活动；各单位应当加强内部防范电信网络诈骗工作，对工作人员开展防范电信网络诈骗教育；个人应当加强电信网络诈骗防范意识；电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者应当对从业人员和用户开展反电信网络诈骗宣传；新闻、广播、电视、文化、互联网信息服务等单位应当面向社会有针对性地开展反电信网络诈骗宣传教育。