宁波市十六届人大常委会第十四次会议文件

关于我市全域国土空间综合整治工作情况的报告

市自然资源规划局

市人大常委会：

自2022年1月我市全域国土空间综合整治试点获批以来，在市委的坚强领导下，在市人大的关心支持和有力监督下，全市上下统一思想认识、凝聚多方合力，系统推进农用地整治、村庄整治、生态保护修复、工业用地整治、城镇低效用地再开发“五位一体”的国土空间综合整治任务，取得阶段性成效。受市政府委托，现就试点工作情况报告如下：

一、工作开展情况

试点实施至今年10月底，全市11个全域整治试点示范片区，累计实施项目371个，实现投资443亿元，永久基本农田集中连片整治2.68万亩，高标准农田建设和改造0.98万亩，垦造耕地276.34亩，建设用地复垦492.90亩，低效建设用地整治盘活1.27万亩。试点主要做法在中央主题教育办简报刊发，宁波试点经验获自然资源部主要领导高度肯定，并在全国土地综合整治现场会交流推广，相关成效被纳入全国土地综合整治试点评估总报告及典型案例专项报告。

自然资源部在全国土地综合整治试点评估报告中指出：宁波把试点工作作为高质量发展建设共同富裕先行市的重大牵引性工程，统筹融合生产、生活、生态三大空间，实现在国土空间规划格局之下的“精雕细琢”，以整治的“绣花功夫”描绘空间治理新路径，推动城乡一体更新、产业系统重整、生态安全同治、整治建设同步。“宁波的试点成功探索出了一条新时代‘千万工程’迭代升级的新路径、新范式。”

（一）坚持任务导向，规划引领整治格局。一是层层传导规划。谋划确定3类整治模式，6大重点整治区域，以及首批11个先行示范片区的总体整治格局。形成了“市级整治规划纲要-县级综合整治规划-整治片区策划与单元方案”三级整治规划传导体系。4个片区策划方案已经通过市领导小组审议，报省自然资源厅审查。二是明确实施路径。搭建了由总体要求、目标任务、“1345”工作体系框架、数据体系和组织保障体系、监管督办体系、绩效评价体系构成的“四横三纵”的总体架构。印发《关于开展全域国土空间综合整治助推高质量发展建设共同富裕先行市的意见》，探索城镇开发边界、耕地及永农调整优化机制。三是完善工作机制。构建了“市负总责、条线指导监督、区县（市）负主责并具体实施、整体协同联动”的条抓块落责任体系，市县两级成立了由主要领导“挂帅”的整治工作领导小组，建立市区两级公司合作的集成式整治工作模式和全域国土空间综合整治监督评估“1352”体系，细化责任分工，明确65项重点任务及其牵头、责任单位，凝聚工作合力。

（二）坚持问题导向，统筹实施整治任务。一是稳步推进耕地“三位一体”建设。将永久基本农田集中连片建设与高标准农田、粮食功能区建设统规划、同实施、齐验收，改善农田基础设施条件，提升耕地粮食产能。11个示范片区实现了耕地数量增加、质量提升，新增耕地533.75公顷、千亩方8个、耕地功能恢复488.30公顷。如奉化西坞街道永久基本农田集中连片整治耕地面积1.76万亩，新建农排沟3950米，实现从“巴掌田”、“斗笠田”到“成方连片大田”，“闲田变忙田”。二是加快盘活存量建设用地空间。从源头控制建设占用耕地，加快存量“三块地”整治，增加混合产业用地供给，推行长期租赁、先租后让、租让结合等多种供地方式，已开展工业用地整治面积856.60公顷，城中村用地规模减少17.85公顷。如慈溪周巷综合采用腾挪清退、零星升级等整治策略，加快实现低效、零散工业用地清退、园区提质升级、工业用地转型，已完成万洋智能家电产业园区等4个工业用地整治，总面积221亩，新供地工业项目亩均税收超40万元。三是加大生态保护修复力度。全要素开展生态环境保护修复，协同推进美丽河湖建设、海岸带综合整治、土壤污染治理、废弃矿山整治修复和地质灾害风险区综合治理。实现新增林地4.3公顷，修复还绿废弃矿山3个，河道整治30.017公里，海岸线修复10.19公里。如镇海南洪村复垦农田项目，统筹实施海天林带修复工程和万弓塘河整治工程，补种宽50-200米的林带11公里，河道生态化改造4.3公里，重要河流水质达标率90%，水面率提升0.96%，筑牢生态安全屏障。

（三）坚持变革导向，推动整治创新升级。一是强化政策集成。形成整治方案编制审查规则、数据库建设规范、永久基本农田和城镇开发边界优化调整机制等一批技术规范。各部门印发了《全域国土空间综合整治项目审批工作指引》《宁波市城市更新办法》，起草了《宁波市工业集聚区规划建设三年行动计划》《关于推进闲置宅基地（农房）激活利用的实施方案》《全域国土空间综合整治税收指引》等。地方积极探索政策创新落地，镇海印发《2023年度镇海区全域国土空间综合整治工程工作方案》，鄞州出台《全域整治项目村庄退建补偿方案》，江北制定工业企业“亩均效益”综合评价办法3.0 版等。二是联动多方力量。将全域国土空间综合整治列入市委市政府全年重要事项计划，市人大、市政协对全域国土空间综合整治开展了专题调研、视察和监督；将综合整治工作纳入市委重大决策“全生命周期”督考内容；市纪委市监委开展了全域国土空间综合整治工作专项监督。三是借力数字赋能。建立全域国土空间综合整治综合智治集成应用场景，搭建“1+1+3+3”集成应用框架体系，实现对全域国土空间综合整治工作的全程数字孪生和全程数字监管。该场景建设纳入了2023年度数字政府建设重大应用并全面上线应用，实现五大类整治任务880个项目全过程数字孪生，确保整治目标不走样、整治流程全覆盖、整治成效可评价。

（四）坚持民生导向，建设共同富裕单元。一是耕地保护助力乡村振兴。围绕着传统农业向数字农业转变的发展思路，依托现代农业技术，借助数字赋能、科技赋能，提升耕地亩产效益，实现保护与发展共赢。如奉化实行“农业园区+现代企业+新农人”模式，土地亩均流转金额提升至1000元，村庄年集体经济收入提升15-40万元，同步打造数字化智能农业种植基地，农产品产量提高约20%，特色产业效益明显；宁海推进产业导入和耕地整治同步，打造“稻虾连作”基地“一田双收”，亩均产值达万元以上，土地承包租金由600元/亩提高至1200元/亩，增加村集体经营收入230余万元。二是节约集约增加土地效益。推进工业用地集聚入园，优化产业空间布局，加大城镇低效用地再开发力度。如镇海利用棉丰村搬迁产生的160亩存量用地，支撑中石化新材料研究院和省级博士后工作站落地，助推绿色石化万亿级产业集群“补链强链”；海曙探索“区整治公司+村经济合作社综合开发”的新模式，腾退低散乱村内作坊，集中迁入改造升级的水家工业园，园区获得了海曙区第一本建设使用集体所有土地决定书、第一个农业银行“富村贷”授信，走出一条集体工业改造的新路径。三是村容整治优化公共环境。依法有序推进村庄和零星农居点搬迁撤并集聚，全面改造提升农村整体生态人居环境，发挥乡村历史文化、产业等特色资源，推动“乡村变景区、田园变花园”。如前湾新区在南洋小城片区累计拆除成片违章13.2万平方米，占该片区违章总数的84.1%，有效地破解了该片区一直以来环境“脏、乱、差”的困局和存在的各类安全生产隐患；北仑灰库地块已落地开工国内首个智能化、立体化集卡停车场及堆场项目，解决港区及后方“两场”配套布局不合理、集疏运体系不健全、港产城布局交织的难题。

二、当前存在主要问题

虽然我市全域整治试点工作取得了阶段性成效，但还存在一些问题和短板。

（一）工作推进还不平衡。7个区（县、市）、功能园区的片策方案仍处于调整上报阶段，导致后续项目的实施存在较大变数，影响了片策方案整体报审节奏。全市试点期内整治项目平均开工实施率40.81%，个别区（县、市）项目实施进展相对滞后，尚不足30%（鄞州区24.14%），整体进度上还不够均衡。五大整治任务中农用地整治项目开工实施率最高56.05%，村庄整治项目开工实施率最低32.49%。（详见附件）

（二）攻坚克难有待发力。部分支持政策尚未正式出台，特别是工业用地整治、闲置宅基地退出机制、宅基地面积超标和“一户多宅”分类认定和处置、国有土地上房屋征收拆迁成本控制、土地出让金分账管理、市场收购成片开发交易税费减免等一些重难点领域只能按照现有政策推进，行业主管部门的政策创新探索需加大克难攻坚力度，尽快发挥政策的集成效应。

（三）协调配合有待加强。市县两级联动不足，县级层面缺乏对实施主体、相关部门和镇（街）的统筹。部门间协同配合不够，条线责任部门对片区整体谋划参与不深，造成片区整治项目清单的不稳定。部分实施主体角色转换不够快，对片区策划参与不足。部分区（县、市）在实施过程中更多考虑短期资金平衡，对算好“长远账”“综合账”考虑不足，未能统筹好资金安排、生态效益、民生福利等。

（四）资金来源有待拓宽。大部分的农用地整治、生态保护修复等项目基本以社会效益为导向，经济投资产出比不高，社会主体参与较少，尤其对后续投资项目吸引力不足。目前多数整治项目的资金来源主要依赖政府专项资金，缺乏引入社会资本的有效途径，投融资模式创新还不够。授予专业自然资源资产公司实施生态修复工作的特许经营权有待进一步落实，金融机构创新金融工具和设立专项基金仍有待进一步探索。

三、下步工作重点

下步，我们将结合全市深化新时代“千万工程”加快打造乡村振兴市域样板现场推进会部署要求，针对存在问题，继续纵深推进全域整治试点工作，重点抓好以下工作。

（一）强化责任落实。积极发挥市整治试点工作领导小组及办公室牵头抓总作用，压紧压实市区两级工作专班实体化运作工作机制，进一步提高各级党委政府的思想认识，发挥各地领导小组在整治项目谋划和实施层面的统筹协调作用。推动落实条线责任部门的监督职责和任务落实，其他相关部门按职责做好配合工作。推动实施主体系统性考虑项目实施过程中的资金统筹、公司化运作等，搭建整治规划实施平台，及时协调处理规划或实施过程中发现的问题。

（二）加快政策创新。抢抓试点机遇、积极向上对接，用好政策叠加、释放政策红利。2024年，各整治任务市级牵头部门持续深化落实甬党发〔2023〕5号文件要求，加快完善相关配套政策和实施细则。特别是聚焦实施主体反映强烈的难点堵点痛点问题，抓紧制订土地、资金、指标等专项支持政策，优化完善相关审批流程。充分挖掘整治潜力资源，重点推进低效工业用地腾挪入园、提质增效，村庄建设用地集聚整治。在标志性成果上，至2024年底基本建成全域整治的工作体系、规划体系、制度体系和实施监督体系，形成10项以上可复制可推广的创新政策、制度规范和地方实施细则。

（三）抓好工作联动。加强部门横向联动、市县纵向沟通，聚焦省“十项重大工程”核心指标争先进位，一是推进“多田套合”，加大市财政、资规、农业农村、生态环境、水利部门工作协同，明确细化农用地土壤污染调查的职责分工，加快推进责任落实，2024年力争实现整治区内80%永久基本农田建成高标准农田，2025年初步实现整治区项目内的“多田套合”。二是促进共富单元建设，以土地综合整治为突破口促进共富基本单元建设，按新标准筛选谋划整治项目，指导各地编制土地综合整治共富单元实施方案。三是强化工作联动，积极发挥市县乡纵向联动和住建、资规、水利、生态环境等部门横向协同效应，合力推进美丽河湖建设、EOD模式开发、城中村改造工作。

（四）优化考核监督。深化全域综合整治数字化应用场景，通过大数据集成和应用迭代，优化提升全过程监管监测、强化数据集成分析、加强绩效评价结果应用等能力。完善由市委市政府监督考核，市人大、市政协、市委组织部、市纪委跟进检查督办的“督考+督办”机制，构建全域整治“全生命周期”督考长效机制。建立试点工作绩效考核评估体系，进一步提升整治工作的成效。转化考核结果，提炼经验成效，加大工作宣传，积极利用主流媒体，宣传推广“宁波经验”。