宁波市十六届人大常委会第十四次会议文件

关于全域国土空间综合整治工作情况的调研报告

市人大城市建设和环境资源保护委员会

市人大常委会：

根据市人大常委会年度工作安排，今年3月以来，市人大城建环资委对我市全域国土空间综合整治（以下简称整治）工作情况开展了专题调研。在市人大常委会分管领导带领下，调研组结合整治“重点类”建议督办工作，听取了市自然资源规划局、市财政局、市住建局、市农业农村局等部门工作汇报，并先后到海曙、鄞州、象山等区（县、市）的8个镇乡开展深入调研。现将有关情况报告如下：

一、整治工作推进情况

自2022年整治试点以来，市委、市政府及相关部门高度重视整治试点工作。今年初市委召开整治试点工作动员部署会后，市政府及相关部门按照会议精神和《关于开展全域国土空间综合整治助推高质量发展建设共同富裕先行市的意见》（以下简称《意见》）要求，系统谋划、扎实推进，工作取得了阶段性成果，在省“十项重大工程”之跨乡镇土地综合整治工程评定中荣获二季度五星评价，宁波试点经验获自然资源部高度肯定，相关做法在中央主题教育办简报刊发。

（一）整治工作体系初步建立。在成立市整治工作领导小组的基础上，各区（县、市）均成立了由主要领导牵头的整治领导小组，形成了市县两级协同工作机制。构建了包括整治工作总体要求、目标任务、工作体系、数据体系和保障体系的“四横三纵”的总体工作架构。根据《意见》责任分工，明确规划体系构建、城乡要素统筹等65项重点任务及其牵头和责任单位。建立集成式整治工作模式，成立市区两级合资整治公司，形成统一主体对片区实施综合开发，实现空间集聚、要素集成、力量集中、计划协同。

（二）整治规划体系创新深化。构建与国土空间规划体系相适应的整治规划体系，形成“市级整治规划纲要—县级整治专项规划—片区策划与单元实施方案”三级整治规划传导机制。市级整治规划纲要经市规委会审议通过，形成专章纳入市国土空间总体规划，县级整治专项规划纳入县级国土空间总体规划。全市首批11个整治示范片区策划方案已完成部门联审，其中4个片区策划方案已获市整治领导小组审议通过。

（三）整治实施取得积极成效。试点以来，全面推进农用地整治、村庄整治、生态保护修复、工业用地整治、城镇低效用地再开发等“五位一体”的整治任务。在农业用地整治上，一体化推进粮食功能区整治优化和高标准农田建设，现代农业技术应用水平显著提高。今年1-10月，全市投资额累计完成264.22亿元，占年度任务的81.7%；永久基本农田集中连片整治6.22万亩，年度任务完成率98.7%，新增“万亩方”2片、“千亩方”12片；高标准农田建设和改造面积2.23万亩，年度任务完成率89.2%。在工业用地整治上，落实工业集聚区专项规划，规划建设23个战略产业园和70个优势产业社区，推进114个老工业区块改造，面积4.5万亩，改造后区块亩均税收普遍提升30%以上，容积率大幅提升1.0以上。

（四）整治实践特色亮点纷呈。围绕“5+X”整治任务，各地各部门积极开展实践创新，形成了一批特色亮点做法。市发改委创新项目审批方式，优化项目审批流程，印发《全域国土空间综合整治项目审批工作指引》；市财政局探索建立“市区联动、部门协同、银企合作”的全域整治投融资工作机制和收支统筹管理机制，争取专项债券50亿元用于六区整治项目建设。象山县建立了“资本金+专项债券+配套市场化融资”的组合融资模式；镇海区一体化推进村庄变良田、村民进城区、企业进园区、土地低效再利用等措施，实现空间大腾挪，促进空间资源流动，走出一条全域国土空间综合整治新路径。

二、存在问题和困难

在整治工作推进过程中，有四方面问题仍有待破解：

（一）推进力度有待加强。一是统筹协调不够有力。市综合整治领导小组及办公室统筹协调力度需进一步加强。针对工业用地整治、村庄整治等重点整治任务分工，相关部门责任尚未有效压实，工作推进较慢。二是联动配合有待加强。部分实施主体和条线责任部门对片区整体谋划参与不深，整治需求未能充分融合，造成片区整治项目清单不稳定，业务条线审批和方案编制衔接不顺畅，影响项目落地实施。三是各地整治进度不平衡。截至10月，试点期内（2022—2025年）全域整治项目平均开工实施率约40.8%，总体按计划推进，但部分地区进展相对滞后，鄞州开工率低于25%，江北、北仑、前湾新区开工率约为30%。

（二）要素保障不够充分。一是资金筹措和平衡难。大部分整治项目仍以政府财政资金为主，金融工具创新和专项基金设立仍有待进一步探索，市场化投融资机制创新不足，缺乏引入社会资本的有效途径。整治工作中，资金回报少、回报慢的项目多，叠加房地产市场低迷等因素，导致总体资金回报周期较长，短期内资金平衡存在较大困难。二是政策创新仍需加强。相关政策基础研究不足，已出台的政策多为工作办法和指引等技术层面规范，工业用地整治、国有土地上房屋征收拆迁成本控制、土地出让金分账管理、市场收购成片开发交易税费减免等一些重难点领域政策研究推进较慢。三是工作力量参差不齐。个别地区专班力量薄弱，人员配备有待进一步加强，统筹整治任务、强化整体谋划分类推进方面作用发挥不明显。

（三）工业用地整治难点亟需破解。一是零散工业用地整治缺乏有效措施。整治片区内零散工业用地盘活政策需进一步研究制定，工业集聚区外的零散工业尚无较好整治路径，推动小微工业企业入园工作需进一步加快。二是工业用地整治成本居高不下。市六区工业用地二级市场价格普遍每亩300万元以上（不含土地交易税）。工业用地供应紧张，整治中大部分企业以货币安置为主。收购改造过程涉及土地增值税、企业所得税、契税等交易税费，较高的流转交易成本影响了市场主体参与整治的积极性。三是工业用地批后监管刚性不足。“建而未投”和“投而未达”项目履约监管措施不完善，缺乏标准地达产验收相关规范。

（四）村庄整治推进存在短板。一是村庄整治推进进度不平衡。部分地区村庄整拆整建推进进度滞后，一些城区周边、城乡接合部的农村面貌提升不明显，群众对于加快村庄整治的需求比较强烈。二是村庄整治长效管理机制不健全。部分村庄的污水处理、垃圾处置、公共设施维护等缺乏长效管护，相关设施无法正常运行。闲置农房等乡村资源利用较为粗放，村庄经营内生动力还不够强。三是农村宅基地有偿退出机制不完善。“建新不拆旧”“一户多宅”和宅基地面积超标等现象在部分区（县、市）普遍存在。

三、意见建议

下步，要深入学习贯彻习近平总书记考察浙江重要讲话精神，根据省、市党代会和全市深化新时代“千万工程”加快打造乡村振兴市域样板现场推进会部署要求，用好整治这个关键抓手，在塑造全域大美上创样板做示范。

（一）持续强化统筹协调责任落实。一是加强系统谋划。充分发挥领导小组办公会议作用，出台《宁波市全域国土空间综合整治规划管理规定》，完善工作运行管理机制，加大统筹力度，压实部门责任。要在实现今年四季度指标争先进位的同时，前瞻谋划新整治工程，做好项目储备。二是加强工作督导。紧盯指标的年度任务值和分解值，建立信息晾晒发布制度，实行重点任务挂图作战。加强专项联合督查和督考闭环落实，及时将督查成果转化为考核数据。三是加强经验提炼。根据市委、市政府“示范先行”的要求，注重挖掘提炼实际工作中的好机制、好经验、好做法，形成“可复制、可推广”的成果经验，积极宣传推广。

（二）切实加强整治工作要素保障。一是强化财政资源统筹。有效盘活存量资金、资产和资源，构建全市整治资金统一管理和跨区域调度机制，多渠道筹措调度全域整治项目资本金，继续争取专项债额度，为整治项目落地实施提供资金支持。完善绿色发展财政奖补机制，开展整治生态修复专项奖补。积极向上争取整治中的税收优惠政策。二是完善政策体系。加快研究并出台低效工业用地整治、农村宅基地盘活利用、示范片区收支运行管理规定以及整治税收指引等多项支持政策，结合低效用地再开发和城市更新两项国家试点的具体政策，在整治示范片区加大政策创新和集成力度。三是加强专班力量。各地工作专班要进一步优化力量配备，发挥好指挥中枢作用，建立集成式整治工作模式，推动条线整治项目和任务在片区单元内形成整治合力。

（三）全面提升工业用地整治成效。一是落实工业控制线刚性管控。加快出台《宁波市工业区块控制线管理办法》，对工业控制线外零星工业用地项目实行分类管理和引导，引导新增项目向工业控制线内集聚，推动小微企业入园，加强小微企业园建设和运营、企业入园和退出全流程服务。二是加强工业项目“标准地”全生命周期管理。按照达产复核亩均效益综合评价管理体系，推动属地政府制定标准地达产验收规范。完善工业用房征收安置补偿机制，控制征收成本。三是加大低效工业用地整治力度。依法依规实施用地、用能、金融、财政奖补等资源要素差别化政策，推进低效工业用地项目有序退出、腾挪、流转和更新提升。

（四）加快补齐村庄整治短板弱项。一是加强村庄整治规划引领。建立健全以县域和美乡村建设规划为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的规划体系，因地制宜逐一明确各个村庄的功能定位、空间布局，按照规划要求加快推进村庄整治工作进度。二是加强村庄整治长效管理。持续推动公共基础设施建设向村覆盖、向户延伸，构建完善乡村基础设施统一管护机制。通过项目招商和推介活动，以点带面推进闲置农房盘活。三是深化宅基地制度改革。探索构建闲置宅基地退出机制，规范宅基地审批，加强宅基地问题监管和专项整治力度，加强“一户多宅”源头管控。