宁波市十六届人大常委会第十四次会议文件

关于《宁波市再生资源回收利用管理条例》实施情况的调研报告

市人大财政经济委员会

市人大常委会：

促进再生资源回收利用是深入践行习近平生态文明思想的重要举措，是实现碳达峰、碳中和目标的重要抓手，也是宁波发展绿色低碳循环经济、打造全域“无废城市”、推进“美丽中国先行示范区”建设的重要一环。为做好市人大常委会主任会议听取《宁波市再生资源回收利用管理条例》（以下简称《条例》）实施情况相关工作，今年10月以来，市人大财经委通过召开座谈会听取相关部门《条例》实施情况汇报、组织相关部门自查、实地调研“搭把手”垃圾分类智能回收设备及分拣中心，切实摸清底数、找准问题、提实建议，有力推进《条例》贯彻实施。现将调研情况报告如下：

一、《条例》实施总体情况

《条例》自2022年7月1日施行以来，市政府及相关部门高度重视，完善配套制度，优化工作机制，推进改革创新，狠抓宣传教育，全市再生资源回收利用管理法治化水平不断提升。今年1－10月，全市共回收城镇生活类再生资源62.67万吨，城镇生活垃圾回收利用率达70.17%。全市城镇居民小区再生资源回收网点覆盖率、城镇生活垃圾回收利用率位居全省前列。成功创建全省首批四星级全域“无废城市”，获评星级“无废城市”的区（县、市）数量居全省第一。

一是工作基础不断夯实。注重顶层设计，印发《宁波市再生资源回收利用行业生态环境问题排查整改实施方案》等一系列规范性文件，建立健全跨部门协同工作机制，加强再生资源回收与生活垃圾分类、循环利用、环境保护工作联动。强化规划统筹引领，制定《宁波市再生资源回收体系建设中长期规划（2020－2025）》，将再生资源回收利用工作纳入《宁波市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《宁波市循环经济发展“十四五”规划》，推动行业转型升级、规范发展。加强再生资源回收利用行业协会建设，建立健全行业诚信体系，持续深化标准制定、信息统计、市场监测、秩序维护等工作，及时掌握行业发展情况、回应企业诉求。积极开展《条例》宣贯，通过行业培训、专业辅导、电子屏投放等举措，增强再生资源回收利用行业从业人员法律意识及业务知识，营造尊法学法守法用法的良好氛围。

二是网络体系不断健全。《条例》实施以来，积极完善回收经营者登记管理制度，推进回收网点、分拣中心等基础设施建设，截至目前，全市注册备案且实体经营的再生资源回收利用经营主体有2320家，分拣中心32个、回收站点2480个，其中商务部重点再生资源联系企业3家、获评“省级有实力的生活源再生资源回收企业”3家，居全省前列。首创“搭把手”特色智慧回收模式，深化再生资源回收体系与垃圾分类收运体系“两网融合”，建立“全品类、全区域、一体化+公共服务”回收模式，打造再生资源回收、分拣、运输、循环利用“一条龙”服务体系。截至目前，已建立智能回收站点2130个，投放统一封闭式运输车115辆，服务覆盖居民超200万人。如慈溪市观海卫镇，通过构建覆盖前、中、后端的一体化运行体系，实现村级再生资源回收站全覆盖，已回收玻璃100余吨、旧衣服30余吨，所有低值再生资源都交由回收企业回收处置。

三是监管效能稳步提升。强化行业秩序监管，引导再生资源回收利用经营主体通过国家企业信用信息公示系统向社会公示企业自身信息，接受社会监督。公安、生态环境、市场监管等相关部门常态化就登记备案、特种设备、产品质量、环境保护等方面开展联合检查，加强违法惩戒，对经营异常主体在授予荣誉称号、工程招投标等活动中予以限制或禁入，推动相关主体经营行为更加规范。2022年以来累计实施处罚19起，罚没金额25.8万元。部署开展再生资源回收利用行业生态环境问题排查整改活动，排查再生资源回收点位760余处，发现整改各类问题35处。强化数字化监管，依托“宁波市再生资源回收管理信息系统”，对全市78家重点企业进行监测，实现重点企业再生资源回收总量和回收总额的实时掌握。

二、主要存在问题

《条例》实施以来，我市在加快推动再生资源回收利用方面取得积极成效，但与绿色低碳发展要求和群众更高期待相比，还存在一些短板和不足，需要引起高度重视。

（一）网点规划建设存在短板。《条例》第10－12条、17条，对再生资源回收利用相关设施的规划与建设提出了具体要求。检查中发现：一是项目落地难问题突出。再生资源行业受土地资源制约、环保要求、经济效益偏低、居民投诉等不利因素影响，规划实施和项目落地存在一定困难。北仑区反映，城镇居民小区的回收网点设置主要是依托“搭把手”智慧回收平台进行布点，当前因部分小区无配套场地、小区业主方反对或收费较高等因素，导致规划布点无法落地。鄞州区反映，新建和已建成小区不同程度存在再生资源回收场地未按标准配置的情况，一些小区仅划出小块场地作为垃圾清运点，部分经营者因租金较高等原因退出小区。二是部分建成网点处置能力跟不上需求。随着再生资源回收量的迅速增长，部分原有再生资源分拣中心在规划设计、环保设施、建设标准、功能布局和管理运营等方面已不能满足新的回收利用需求。奉化区反映，唯一建成投用的岳林再生资源分拣中心，现有产能已无法满足全区范围内的再生资源分拣需求，存在环境污染、安全生产等风险隐患。

（二）回收利用水平有待提升。《条例》21－24条、29条，要求提高再生资源再利用和资源化水平，鼓励对再生资源进行全品类回收。检查中发现：一是规模化、产业化、规范化程度有待提高。全市技术含量高、工艺先进的再生资源综合利用项目较少，龙头企业对行业的带动和集聚效应发挥不够，再生资源回收利用行业整体呈现“小、散、弱”状态，从业人员普遍素质偏低。奉化区反映，再生资源回收企业中80%以上是“夫妻店”，技术研发投入普遍不足，技术装备水平不高。此外，调研发现，再生资源回收利用行业协会通过统一标志标识、组织业务培训等方式规范经营活动的工作力度还不够大，在发布行业信息和配合研究制定再生资源回收利用行业发展规划、产业政策方面的作用需要进一步发挥。二是低值再生资源回收体系亟需健全。回收企业出于逐利考虑，对回收品种存在“利大抢收，利小不收”倾向，“全品类回收”难以落实到位。传统高值的再生资源，如废纸、废金属等基本形成了较完整的回收利用产业链条，回收率可达90%以上，但废旧塑料、玻璃等低值再生资源，因回收利润极低而普遍遭到市场排斥。调研发现，《条例》中规定“制定鼓励低附加值再生资源回收利用的扶持政策”，有的区（县、市）还未落实到位。

（三）回收经营监管还存在短板。《条例》14－16条、18－19条、28条、30－31条、34－35条，对再生资源回收利用的监管作出规定。检查中发现：一是无证照经营整治力度还需加大。再生资源回收利用行业准入门槛低，无照无证经营、“流动收购”现象导致非法占地、违章搭建、占道经营等问题，再生资源回收、利用主管部门和生态环境、市场监管、消防救援等单位联合监管力度需要进一步加大。海曙区反映，区内172家回收站点中仅有31家为固定场地，已建成的5个分拣中心中，仅1家为固定场地，流动回收点无证照经营的情况较为常见。二是数字化监管能力还需提升。当前再生资源回收利用监管的数字化水平还需提升，数字化监管系统的覆盖面还需进一步拓展。特别是相关职能部门间的信息共享还不充分，规范的产业统计体系还不健全，回收物数量、种类等数据还以样本统计为主，行业产值、税收数据掌握不够精准，常态化监测分析还需进一步加强。鄞州区反映，再生资源回收管理信息系统还无法与生活垃圾分类管理信息等平台实现互联互通。三是个别执法职能需进一步理顺。“在回收站点内从事回收物品的清洗、拆解等加工业务” “经营者未及时清运回收物品或者未保持回收设施正常运行”等两项宁波特有的执法事项，目前执法主体和职能还未理顺，监管效能还未充分发挥。

（四）政策支持力度还需加大。《条例》第8条、13条、24－27条，要求政府及相关部门加大对再生利用产业、行业的支持力度。检查中，部分区（县、市）反映，政策资金对再生资源回收利用行业的支持力度还不够大，尤其在引导社会资本、专业化企业参与再生资源回收利用方面还需进一步加力。如鄞州区尚未制定再生资源利用企业税率优惠政策，也缺少鼓励低附加值再生资源回收利用的扶持政策；奉化区用于再生资源回收利用行业管理的区级扶持资金每年仅有10万元，且主要用于示范站创建及分拣中心改造提升。同时，涉及再生资源回收利用的财政专项资金支出整体效能亟需进一步提升，“全方位、全覆盖、全流程”绩效评价机制有待建立健全。此外，对照《条例》第8条要求，目前在普及再生资源回收利用知识以及增强全社会节约资源、保护环境的意识方面，工作力度还需进一步加大，全社会重视和支持再生资源回收利用的氛围需要持续营造。

三、下步工作建议

为进一步加强再生资源回收利用管理工作，引导行业健康有序发展，持续构建便捷、规范、智能、高效的全链条回收利用体系，针对《条例》实施中存在的问题与短板，提出如下建议：

一是加快完善再生资源回收网络。按照“就近、便民、高效”的原则，加快推进再生资源“点站场”三级体系建设，加大“搭把手”智慧回收模式推广力度，积极推动生活垃圾分类网点与再生资源回收站点“两网融合”，着力构建“回收网络化、服务便利化、分拣集约化、利用高效化、监管信息化”的全覆盖、全品类、全过程回收处理体系。加快传统回收网点、分拣中心的升级改造，以“用地集约化、生产洁净化、原料无害化、能源低碳化”为原则，提升分拣中心的绿色化、现代化水平。结合城市建设规模、实际居住人口和再生资源产生量情况，对再生资源回收经营场地设置实行统一规划、统一建设，统筹环卫工人、保洁人员、流动回收人员等人力资源，尽可能减少对周边单位和居民正常生产、生活秩序的影响。

二是着力提升回收利用综合水平。发挥龙头企业引领带动作用，鼓励龙头企业运用互联网、大数据、区块链、物联网、物流网等新技术，创新回收体系和运行模式，加快构建再生资源深度加工的规模化、高值化利用产业链。加快打造再生资源集散交易信息化平台，实现行业信息发布、网上交易、企业资质及信用审核等功能，促进再生资源交易市场向线上线下结合转型升级。优化低值再生资源目录和鼓励政策，完善低值再生资源回收体系，鼓励采取公开招投标等方式吸引各类主体参与，委托专业化企业开展市场化运营，提升低值再生资源利用水平。充分发挥行业协会作用，积极探索完善相关细分领域标准体系，配合推动有关行政主管部门制定（修订）一批本行业领域的行业标准和地方标准，不断完善标准体系建设。

三是持续增强行业监管整体效能。把好市场主体准入关，加大对回收站点以及回收运营环节的执法监管力度，将无证照专项整治与常态化治理相结合，取缔一批环境污染严重、安全隐患突出、涉嫌违法的不合格站点，规范再生资源回收利用行业经营秩序。建立健全综合监管制度，强化条块结合、区域联动，完善多部门协同监管机制，加快理顺执法职能和程序，进一步提升行业监管合力。着力完善“再生资源回收管理信息系统”，研究搭建集政府管理、企业报备、公众服务等功能于一体的大数据管理平台，整合共享信息、人力、物流、设备设施等资源，通过物联网、互联网、大数据等技术手段，实现再生资源全链条数字化溯源管理。建立再生资源回收利用统计制度，加强数据统计监测和信息报送，动态掌握行业发展现状与趋势，提升监管精准性和有效性。

四是全面营造产业发展良好环境。加大对再生资源利用的重点项目和再生资源利用研究、应用示范及产业化活动的政策资金支持力度，鼓励金融机构创新金融产品，强化对再生资源回收利用企业和重点项目的投融资支持，推动各类社会资本参与相关产业。支持高校开设循环经济和再生资源回收利用相关课程，健全完善专业人才培养和产学研衔接互动机制，鼓励大专院校、科研院所参与再生资源回收、分拣、处理技术联合攻关，增强自主创新能力，为回收企业获取更直接、更便利的综合服务提供保障。充分运用媒体优势，大力宣传再生资源回收利用典型案例和先进经验，倡导绿色低碳、环保健康、循环利用的生产生活方式，引导广大城乡居民积极参与、主动作为，自觉践行绿色发展理念，持续营造全社会重视和支持再生资源回收利用的良好氛围。